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砖济研究 | 透过“毛地”出让看城市更新融资模式转变

2022-03-14

文│任立军 砖济咨询上海办事处
					
**前 言**
　　城市更新是永恒的主题，融资是该主题的核心。“毛地”出让的出现至结束，伴随着一系列土地及金融政策变化，一直延续至今，间接反映了城市更新融资模式的转变。

**一、毛地出让背景**

1.什么是毛地出让？

“毛地”可不是不毛之地，也是个惯称，同生地、熟地、净地类似没有明确的法律定义。“毛地”是相对净地提出的，就像生地与熟地，按逻辑净地的相对面应该是“脏地”，或许是怕脏地容易联想到谐音的具有明确法律定义的“赃款”。那什么又是净地？《关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）提出“实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）规定“不得‘毛地’出让。拟出让地块要依法进行土地调查和确权登记，确保地类清楚、面积准确、权属合法，没有纠纷。”这两个文件指出了产权合法清晰，完成了必要前期开发（几通一平）的土地即为净地，反之，没有完成上述内容的则为“毛地”。

2.毛地走向净地发生了什么？

毛地和净地不是两块地，是同一宗地的两种不同状态，脱毛后出让。从国土部门的政策文件规定可以看出，毛地到净地需要完成两个动作，一是法律层面，宗地产权合法清晰。二是操作层面，必须完成必要的前期开发。第一个层面容易被理解，一宗土地如果权属不清晰，补偿安置存在争议纠纷，是无法交易的。但完成必要的前期开发才可以出让是出于什么考虑？既然最终都是出让，为什么不直接卖掉让买方去进行前期开发？原因之一就是国土资电发〔2007〕36号提到的防止土地闲置浪费。土地闲置是表象，背后原因涉及到两个重要背景，即土地交易制度的改革和房地产渐成为国民经济支柱产业。

1998年7月国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），“房改”启动，福利房分配时代结束，中国的商品房时代拉开序幕了。2003年国发〔2003〕18号明文房地产为国民经济的支柱产业。土地无疑是房地产的根本。但彼时土地的获取还未制度化规范化，2004年3月国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发〔2004〕71号）规定，“8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权”即著名的“831大限”，2004年9月土地招拍挂制度才全面推行。在此之前，经营性土地的获取主要是通过协议出让和无偿划拨，以协议出让为主。协议出让的弊端是会产生暗箱操作和寻租行为，从而催生了官商勾结拿地，囤地居奇炒卖土地。市场也一度出现地荒论。有地无项目，有项目无地。为防止这种用地紧张错配的局面，从中央到地方都出台了防止土地闲置相关办法。上述背景下有相当大比例的土地没有进行必要前期开发（几通一平），随着房地产市场的发展，房价快速上涨，其中，拆迁安置的难度和成本一再提高，进而减缓了开发进度，被动闲置。
　　还有一个原因就是融资。

**二、城市更新融资模式**

1.融资主体的转变

严禁“毛地”出让意味着土地前期开发工作需由政府负责完成。由此形成了所谓的土地一级市场和二级市场。土地的前期开发（包括收储）即为土地一级市场。官方文件称之为土地储备。《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）[1]提出，“土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”各地方也均出台了相关文件。不论是中央层面还是地方层面文件，土地储备（土地一级开发）内容主要包括以下三方面：（1）依法取得土地（具体包括报批、征收、拆迁、安置和补偿）；（2）组织前期开发（包括三/五/七/九通一平及市政基础设施建设）；（3）储存以备供地（变成熟地储存，以备政府供地）。
　　市场主体不再被允许介入土地前期开发，那上述三方面工作地方政府如何实施？其中的关键便是实施主体和资金来源。这就需要了解政府融资模式。

2.政府融资模式的变化

政府融资模式的变化是个复杂议题，这里以政策变化的形式进行简要说明土地前期开发融资。
　　《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）发布之前，土地前期开发融资主要是由土地储备机构通过银行直接融资，通过融资平台/城投公司进行融资，以及发行土地储备专项债券。国发〔2014〕43号文规定“政府债务不得通过企业举借；剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”
　　《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）提出，“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。……土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。……自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。”
　　2016年1月1日前土地储备机构虽然是可以向银行融资的，但2012年开始就进行了规模控制，省级财政部门通过向土地储备机构核发年度融资规模控制卡，控制年度可融资规模。土地储备机构向银行申请融资时，除相关文件外，还需出示融资规模控制卡，才能获得贷款批准。财综〔2016〕4号后这条路彻底断了。通过融资平台/城投公司变相操作也相继被堵。
　　2016年1月1日起，土地储备所需资金渠道就三条，一是已开发地块产生的土地出让收入累计剩余部分；二是国有土地收益基金，一般按缴入国库的土地出让收入4-8%计提；三是土地储备专项债；四是其他及上述资金产生的利息收入。一二渠道依赖已出让土地收入，可心有余而粮不足；土地储备专项债资金成本低但僧多粥少，不能当大腿抱。此外，2019年9月国务院常务会议确定专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。2020年3月份又明确2020年全年专项债不得用于土地储备、棚改等与房地产相关领域。
　　政策监管下，各地都在摸索探讨适合自身的融资模式，如内蒙古的“省级土地储备模式”、杭州石家庄等指定做地主体模式、昆明贵阳的资金合作等。这些模式极具地方特色。

3.城市更新资金投入途径

从各地出台的城市更新文件来看，城市更新遵循的是政府主导，市场运作，即所谓的“政府搭台，企业唱戏”。城市更新所需资金总量巨大，而各地政府即使是北上广深，其当前财力也很难满足，资金缺口大。政府融资模式变化至今，城市更新若完全依靠政府自有财力、发行专项债券恐难行。政府投入城市更新资金的方式和途径需创新和突破。
　　“毛地”出让就是上海曾经推行过的一种方式，开发商承担拆迁补偿安置费用。土地出让必须净地的政策出台后，毛地出让就退出历史舞台了。早先已毛地出让地块，上海政府也出台了相关政策，按照“尊重历史、一地一策”方式处置。
　　城市更新还是要继续推行，房屋征收成本依旧高，政府融资模式转变下面临的筹资问题需要解决。2019年起上海推出了“政企合作、市区联手、以区为主”的新模式，并探索了“场所联动”股权转让机制。核心是本土国企参与，如试点的黄浦区，由上海地产集团负责统筹推进，其和区属国企（黄浦区属金外滩集团）合资成立以城市更新旧区改造为核心内容开发公司，负责筹措改造资金和安置房源、编制改造实施方案、创新银企合作、组织开发建设和招商等。期间上海也试点过政府购买旧区改造服务[2]，具体操作为购买主体负责落实项目总投资金30%启动资金，70%部分由承接主体负责募集，服务期限为五年，自服务期第二年起购买方按约定比例向承接方支付可用性费用。
　　上述是上海的新路子。我们再看看大湾区的做法，以东莞为例，东莞提出了创设单一主体挂牌招商改造模式[3]。该模式下征收拆迁工作及后续开发工作可通过选择同一主体实施，将“净地”出让时间节点前置至土地前期开发阶段，类似“毛地”出让。尽管此时尚未正式签署《土地出让合同》，但本质是实现了实现土地一二级联动开发，有点先上车后补票的意思，但与早期“毛地”出让不同的是，此前易出现土地闲置问题，而该模式下则可避免发生。
[1] 该文已被国土资规〔2017〕17号替代。
[2]《关于在本市开展政府购买旧区改造服务试点的意见》（沪府办〔2016〕48号）
[3]《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范(试行)》（东府办〔2019〕29 号）

**三、结语**

城市更新的实施极具地方特色，很难做到全国一盘棋。现有框架下城市更新面临的核心问题是资金能否闭环运作良性循环。土地需在完成征收拆迁形成净地后再出让，政府就无法先取得出让金再用于征收和补偿，那政府需先行垫资，且还面临部分地块较大成本倒挂幅度。拆建分离下政府资金缺口大，无法匹配城市更新需求。要引入其他社会资金，就需要弱化拆建分离，弱化政府在土地储备期的资金作用。无论是上海的新模式还是大湾区的经验，本质都是如此。似乎当前的新路子又回到了“毛地”出让的老路子，但显然这不是走回头路。