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“特殊”的新增专项债

2024-07-31

一个多月以来，一种用途“特殊”的新增专项债频繁现身。它有何特殊之处？缘何出现？有何影响？诸多疑问之下，这类债券引发市场广泛关注。

“特殊”债券频繁现身

DM查债通数据显示，最近，河南、辽宁大连、新疆、陕西、甘肃等多地相继发行一种“特殊新增专项债”，成为债券市场中的一大热点。

以河南为例，6月19日，河南省财政厅主动公开文件显示，决定在6月26日发行2024年河南省政府专项债券（十六期）。该期债券为新增专项债券，期限为10年，计划发行金额为520亿元。6月26日，上述债券如期发行，实际发行总额为520亿元。

值得注意的是，作为新增专项债，上述债券既没有披露“一案两书”（即项目实施方案、财务审计报告和法律意见书），亦未披露募投项目具体投向，募集资金用途仅简单描述为用于地方政府投资项目。因此，市场人士将此类债券统称为“特殊新增专项债”。

上海证券报记者获悉，截至7月26日，“特殊新增专项债”披露发行总额为1718.6492亿元，占7月新增专项债披露发行总额的比重约为63%。今年以来，已披露发行计划的“特殊新增专项债”金额为2296.65亿元，而新增专项债披露发行总金额为17772.6913亿元。

事实上，自2023年四季度以来，便有部分地方政府开始发行仅披露项目名称的新增专项债。据中诚信国际统计，去年10月以来，内蒙古等地已发行超3000亿元专项债用于“存量政府投资项目”。

据平安证券固收首席分析师刘璐观察，这批新增专项债具有两大共性：一方面，其发行节奏与特殊再融资债类似，后者的用途便是偿还存量债务；另一方面，化债重点省份发行此类债券的规模占比明显更高，大幅超过非重点省份。据其测算，今年年内“特殊新增专项债”发行量约为1.2万亿元。

资金用途有所突破

记者多方了解到，“特殊新增专项债”的用途或许正是化解存量债务。

此前，财政部曾明确表示，新增专项债不得用于置换存量债务。在多位市场人士看来，“特殊新增专项债”频繁现身，意味着新增专项债资金用途限制有所突破。

兴业研究团队近日在报告中分析称，新增专项债用于存量项目可能有两种情况：一是存量项目涉及地方政府隐性债务，通过新增专项债来置换存量隐性债务；二是项目后续投资存在资金缺口，需要新增专项债资金来解决项目停缓建问题，弥补财政资金缺口，同时化解项目停缓建带来的存量隐性债务风险。

一位地方财政部门人士告诉记者，去年曾有相关文件出台，指出专项债券未使用且未到项目的额度可调整用途，用以化解隐性债务。

新增专项债资金用途的口子为何有所松动？或缘于地方财政正处于多重压力之下。

“‘特殊新增专项债’的用途调整情有可原。”中诚信国际研究院执行院长袁海霞对记者分析说：上半年，地方债及财政支出进度整体偏慢、被动紧缩，稳投资效应或受到限制；同时，政府债务的内部结构有所失衡，其结构与财力的错配在一定程度上影响了地方财政的长期可持续性，地方政府面临着较大的还本付息压力；此外，随着土地市场走弱，土地出让收入持续下滑，地方财政进一步承压。

党的二十届三中全会决定也提出，合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。

实际用途有待关注

对于新增专项债用途的调整，部分业内人士认为，这是地方政府化债方式更为灵活变通的体现，不过仍需关注资金的实际用途。

中信证券首席经济学家明明表示，这是地方政府在债务管理上的创新尝试。“这种举措突破了传统新增专项债券的用途限制，显示出地方政府在债务化解方面的积极态度和更加灵活的做法。通过发行专项债券来筹集资金，进行存量债务化解，有助于减轻地方政府的债务负担，同时也有利于推动地方经济的稳定发展。”

袁海霞也认为，此举或有助于缓解存量政府投资项目资金压力，防止因资金到位困难而引发的在建项目烂尾风险。不过她提醒说，仍需关注该类专项债资金的实际用途及未来偿债压力。

兴业研究团队亦认为，即使新增专项债资金用途拓宽，也应当用于化解存量政府投资项目的隐性债务风险，而非用于偿还城投公司的经营性债务。

平安证券固收团队判断，将偿还存量债务纳入新增专项债的支持范围，有助于加快新增专项债的发行进度。数据显示，上半年新增专项债发行金额为14934.68亿元，同比下降35.09%，仅完成全年限额的38.14%。

“今年新增专项债发行进度缓慢，一方面是因为增发国债占用了项目申报时间，另一方面则是符合要求的好项目较难挖掘。”该团队预计，由于目前存量政府项目对应的债务规模很大，因此发行新增专项债偿还存量债务，有望加快专项债发行进度。
来源：上海证券报