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国家发改委投资司投融资处处长于淼在PPP新机制交流会上的发言

2024-06-07

为更好地了解我国PPP新机制相关政策的实施情况，进一步推动PPP规范发展、阳光运行，6月2日下午，清华大学投融资政策研究中心在清华大学公管学院主办PPP新机制系列政策研讨会。国家发展改革委投资司投融资处处长于淼出席会议并就当前国家PPP新机制总体建设情况进行介绍。

##### 在政府和社会资本合作新机制交流会上的发言

国家发展改革委投资司投融资处处长 于淼

（2024年6月2日）

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照习近平总书记重要指示批示精神，去年11月3日，我委报请国务院以国办名义转发《关于规范推进政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，以下简称《指导意见》）。文件印发后，我委抓紧开展了一系列工作，推动制度体系建立、做好违规项目纠偏、强化事中事后监管、加强政策宣传解读，稳妥有序抓好PPP新机制贯彻落实。今天，我结合去年以来我们已开展工作和下一步工作考虑，与大家做个交流。

一、建立PPP新机制的制度体系

《指导意见》印发后，为确保PPP新机制实施有章可循、有据可依，我们迅速组织力量建立PPP新机制制度体系，在座的很多专家都参与了其中的一项或几项工作。3月特许经营方案编写大纲、建立全国政府和社会资本合作项目信息系统（以下简称“信息系统”）通知印发，4月信息系统上线，5月1日《基础设施和公用事业特许经营管理办法》正式施行，5月22日特许经营协议范本对外公开。至此，PPP新机制制度体系基本建立。

一是《指导意见》。《指导意见》是报经国务院同意后印发实施的，是规范2023年2月份以后政府和社会资本合作工作的纲领性文件。《指导意见》突出了“聚焦使用者付费项目”“全部采取特许经营模式”“优先支持民营企业参与”等三大核心特征，明确了特许经营项目具体实施流程，强调了我委“牵头”、地方各级人民政府切实负起主体责任的管理责任分工。所有配套文件均围绕《指导意见》起草出台，均体现了《指导意见》政策精神。（文件链接：[国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知](http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI4NTMwMjE2Nw==&mid=2247497591&idx=1&sn=b241c8656f54617dea2e6ec43bd5aef0&chksm=ebecfb8fdc9b729959c39f633e0d6462cd7f8d7093ec1595e162892e5b58abd35064190c8c7d&scene=21#wechat_redirect "国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知")）

二是特许经营方案编写大纲。去年11月起，我们开始着手组织起草工作，经多次组织召开有关企业、专家座谈会、征求有关方面意见后印发。《方案大纲》强调要“按照执行”，是一份强制性文件。其制定出台有两方面意义。一方面，是特许经营方案编制的重要依据，指导实施机构规范编写特许经营方案，通过论述特许经营项目“两个目的、三个方面”，明确项目建设是否必要、是否应该采取特许经营模式。另一方面，方案大纲是方案审核的重要依据，可帮助审核机构准确把握项目的核心内容和审核要点，提高审核效率。（文件链接：[国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》的通知](http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI4NTMwMjE2Nw==&mid=2247498370&idx=1&sn=f509c11133df6b015175ca247644f411&chksm=ebecf67adc9b7f6c56f3c7e4a4d7738600c5fb63bd4cc0f821ff5e416d7975bde45a8133c39f&scene=21#wechat_redirect "国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》的通知")）

三是特许经营协议范本。《协议范本》专业性强、涉及面广，我们采用了和方案大纲制定类似的工作方式，在充分研究吸纳有关部门、地方、企业和专家意见的基础上，反复斟酌、几易其稿，最终于5月22日向社会公开。《协议范本》明确为“参照执行”，是一份参考性文件。其出台主要有两方面重要意义：一方面，协议范本规范了项目各参与方权责利关系，为特许经营者和实施机构提供了标准化协议框架和实务指南。另一方面，有助于特许经营方案审核部门进一步把握特许经营项目关注焦点。后续我们还会根据实践情况对协议范本适时调整完善。（文件链接：[国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》的通知](http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI4NTMwMjE2Nw==&mid=2247498478&idx=1&sn=d122cb1267e8e7d62e9e3aee3058e36b&chksm=ebecf616dc9b7f00d25f235a8bfcda986e1e53fa6540af17128fb6096628089fbc551a53e5dd&scene=21#wechat_redirect "国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》的通知")）

四是特许经营管理办法。我委对标《指导意见》要求，牵头对原《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令）进行了修订，4月8日，修订后的特许经营管理办法（17号令）正式对外发布，5月1日起正式施行。17号令将PPP新机制顶层设计落实落细，是落实PPP新机制政策精神的重要法律依据，有利于营造良好制度环境。（文件链接：[国家发改委等六部门：《基础设施和公用事业特许经营管理办法》2024年第17号令](http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI4NTMwMjE2Nw==&mid=2247498409&idx=1&sn=87b1c13dacab40c7d3785b74da8de907&chksm=ebecf651dc9b7f47d4a7ab11626b790cad2906cf669b09f0385d021c7292ea828e0ae6c09a9c&scene=21#wechat_redirect "国家发改委等六部门：《基础设施和公用事业特许经营管理办法》2024年第17号令")）

五是全国PPP项目信息系统。今年3月初，我委印发建立全国PPP项目信息系统的通知，提出要建立信息系统，加强PPP新机制项目信息管理、监测分析和公众监督。信息系统于4月10日正式上线，目前各地方正在组织开展填报工作。信息系统是规范实施PPP新机制的重要抓手，有三方面重要意义，一是有助于加强信息统计分析，跟踪研判PPP新机制落实情况，及时发现可能存在问题。二是有助于调动专业力量，通过项目复核确保项目符合PPP新机制要求。三是有助于加强社会公众监督，提升项目建设运营质效。（相关链接：[国家发展改革委正式上线全国政府和社会资本合作项目信息系统](http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI4NTMwMjE2Nw==&mid=2247498423&idx=1&sn=5da7b3f0bec46e54762e9512020250cf&chksm=ebecf64fdc9b7f594d3175261e46882ecf95df5def7aca9c172319c415482140a75a04c6f5ce&scene=21#wechat_redirect "国家发展改革委正式上线全国政府和社会资本合作项目信息系统")）

此外，去年11月以来，我们还印发了贯彻落实PPP新机制工作的通知等工作文件，这些文件一并构成PPP新机制整体制度框架的组成部分。

二、做好违规项目纠偏

规范实施PPP新机制需要充分吸收上一轮PPP推进工作中的经验教训，PPP新机制推行之初，各方对政策的理解参差不齐，按照原有模式推进PPP项目的惯性始终存在，一旦违规项目不能及时遏制，很容易出现互相仿效的情形，进而严重影响规范实施PPP新机制的整体安排。去年以来，在建立制度体系的同时，我们下大力气纠偏违规项目，重点开展了以下工作。

一是严格做好2023年2月至12月违规项目清理整改。2023年2月，全国暂停政府和社会资本合作工作，并抓紧开展清理核查和整改。因此，《指导意见》出台前，不应出现任何以PPP、特许经营、BOT等推进的新项目或盘活存量资产项目。但是，个别地方还是违规开展了一批PPP项目。去年12月，我们印发通知，针对2023年2月以来各地违规开展的PPP项目，组织各地全面梳理，推动有关各方按照PPP新机制精神分类逐项清理整改。目前，各地已报来清理整改情况，我们要求清理整改后符合PPP新机制的项目在6月30日前在信息系统内完成补充填报，我们将组织力量进行复核，如不符合我委清理整改要求，需继续开展清理整改，否则将移出信息系统。

二是及时叫停指导意见出台后的违规项目。《指导意见》印发后，我们对不符合PPP新机制要求的项目迅速叫停整改，有力遏制住违规开展特许经营的苗头。但近期，个别地方仍然推出了一些明显不符合基本要求的特许经营项目，例如，未按清单要求最大程度引入民营企业参与，让地方本级国有企业中标特许经营新建项目等等。4月以来，我们向个别省级发展改革委发函立即叫停违规项目，并报来决策流程、决策部门、参与单位、参与人员、中介机构等详细情况。

在违规项目纠偏工作上，我们将坚决贯彻党中央、国务院决策部署，严格按照PPP新机制精神和各项要求进行把关，对任何不符合要求的项目，一经发现，绝不姑息。

三、强化事中事后监管

为推动每个特许经营项目规范实施，我委将依托全国PPP项目信息系统，开展项目复核，强化事中事后监管。需要强调的是，复核是事中事后复核，不是事前审核，如项目合规的话，地方是正常按进度推进的。

一是及时准确填报项目信息。上周，我们再次向地方印发通知，要求各地尽快组织做好项目信息填报工作。必须及时高效填报，严格按照规定时限要求，在方案编制审核、特许经营者选择、协议签署、投资管理程序履行、项目建设实施、运营管理等各阶段及时完成项目信息填报。必须完整准确填报，不得缺项漏项、虚假填报。

二是建立项目复核工作机制。信息系统上线以来，我们着手建立复核工作机制。目前，已制定复核工作规则，明确复核工作程序；制定复核工作要点，明确复核把关内容；制定专家库管理办法，明确复核专家管理要求。目前，各地方正在组织信息填报工作。已有一些项目经地方发展改革部门确认，正在开展项目复核；还有一些项目，地方发展改革部门正在确认填报信息，信息确认后，将开展项目复核。

三是严格处理违规项目。如经复核，发现项目不符合PPP新机制相关要求，我们将把相关项目列入异常项目名单，并向社会公开，同步通知有关省级发展改革委抓紧组织清理整改，3个月仍未完成整改的，我委将把此类不合规项目移出信息系统。未在信息系统内的项目，都是不符合PPP新机制要求的项目，不得以PPP项目名义融资或办理前期手续。

四、加强政策宣传解读

和其他工作相比，PPP新机制实施工作专业性强、涉及面广、参与方多、社会关注度高、容易受到“旧模式”“老路子”影响，在此背景下，深刻理解PPP新机制政策精神和具体实施要求尤其重要。《指导意见》印发后，我们全面开展政策宣传，统一思想认识，积极回应各方关切。

一是开展政策宣传。第一时间发布新闻通稿和答记者问，并通过我委11月、12月新闻发布会进行官方解读。组织新华社记者专题采访有关地方发改委、专家学者、民营企业，第一时间发布采访报道，合理引导文件解读方向，新华财经《PPP迎来“新机制” 民营企业收获重大政策利好》一文发布两周内直接阅读量已超500万。组织相关专家发布解读文章，引导社会公众准确理解文件精神。

二是做好培训解读。先后组织面向全国发展改革系统、有关部门、中央企业、金融机构、工程咨询机构、律师事务所等方面的4场培训解读会、1场收费公路专场解答会、1场动员推进视频会，帮助各方准确理解把握PPP新机制文件精神和核心要义，培训人数超千人。对各方关心的57个共性问题逐项回复，引导社会各界全面、客观、准确理解PPP新机制精神。

我们看到，无论是《指导意见》出台，还是特许经营方案编写大纲或协议范本发布，社会各界均给予了极大关注。从旧模式向新机制转型，会有迷茫、有阵痛、有不理解、有不适应。在此背景下，我们更要统一思想，形成合力，共同把政策解读好、精神贯彻好、要求落实好。

五、下一步工作考虑

通过去年以来的各项工作，PPP新机制的制度框架已基本建立，目前已充分具备全面推动PPP新机制项目落地实施的各项条件。4月8日，我们组织召开了PPP新机制动员推进视频会，PPP新机制已进入全面推进阶段。下一步，我们的工作重心将转到事中事后监管上来，确保2023年2月后新实施的所有PPP项目都要在信息系统中及时准确填报，抓好项目复核，推动PPP新机制规范发展、阳光运行。

一是向各金融机构再次提示PPP新机制关于项目合规性有关要求。2023年2月以后新实施的特许经营项目，如不在信息系统内，均为不合规项目，不得以PPP项目名义办理融资；在信息系统内的项目，没有异常项目标记的，各金融机构可按照市场化原则，独立评审、自主决策，为相关项目提供融资支持。

二是向各地方再次强调填报要求并采取适当措施。对不按时填报、不按要求填报以及实质不符合PPP新机制的项目，各地方不得办理项目前期手续。对于不填不报、超时填报、误报漏报、违规实施项目较多的地方，我们将视情况采取发函提醒、通报批评等措施，并在给予项目建设期中央预算内投资支持、纳入全国重点民间投资项目库等工作中统筹考虑。

三是尽快推出一批符合PPP新机制要求的项目。我们希望通过系列措施真正推动PPP新机制的规范实施，尽快推出一批符合PPP新机制要求的项目，形成示范带动效应，真正发挥PPP新机制作用，做到遏制新增地方政府隐性债务、提高基础设施和公共事业项目建设运营水平、提升公共产品和公共服务质效、充分激发民间投资活力。

PPP制度体系的建立凝聚着行业的智慧与经验，也得益于社会各方面的广泛支持，借此机会，我们对今天参会的各位专家，以及去年以来参加我们会议研讨、意见征求等工作的专家表示由衷的感谢。感谢大家对发展改革工作的关注和支持，欢迎对我们的工作提出宝贵意见建议。谢谢大家！

来源：清华大学投融资政策研究中心