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政府和社会资本合作新机制政策问答（八）

2024-05-30

##### 政府和社会资本合作新机制政策问答（八）

为了便于社会各界准确理解《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），规范实施政府和社会资本合作（PPP）项目，清华大学投融资政策研究中心开设了政府和社会资本合作新机制政策问答专栏，针对各方关注度较高的共性问题，邀请权威人士予以解答。本期为收费公路专题解答。

一、如何认定特许经营项目层级？例如收费公路项目是以在公路网规划中国家高速或地方高速划分，还是按照实施机构或可研审批部门层级划分？实施机构应由哪一级政府授权？

1. 关于特许经营项目层级。特许经营项目层级原则上应与编制特许经营方案、选择特许经营者、签署特许经营协议的实施机构层级保持一致，与项目是否属于国家高速公路及可研审批部门层级无必然关系。

2. 关于实施机构确定。授权实施机构的人民政府以及实施机构的层级原则上应与项目到期后移交对象级别保持一致。按照新机制要求，在特许经营方案编制阶段即应明确移交对象，即建设—运营—移交（BOT）模式中的移交应明确移交至哪一层级政府有关部门。

3. 关于跨级授权。本级政府不应授权上一级或下一级行业部门或事业单位作为实施机构。例如，省级人民政府不宜直接授权市级行业部门或事业单位作为实施机构，市级人民政府也无权授权省级行业部门或事业单位作为实施机构。

二、 地方本级国有企业是否可采取特许经营模式以外的其他方式，参与经营性收费公路建设项目？

《收费公路管理条例》规定，“经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者。经营性公路由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理”，这与《指导意见》明确的“通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者”，既不等同、也不冲突。特许经营模式是经营性公路项目建设可采用的模式之一，但并不是唯一模式。所有经营性公路建设项目均应通过招标投标方式选择投资者，并不意味着必须采用特许经营模式。如果地方本级国有企业通过招标投标方式成为特许经营模式以外其他模式经营性公路建设项目的投资者，可依法依规采取相应方式参与项目建设。

三、 《收费公路管理条例》对公路移交手续办理提出了要求，此前经营性公路项目基本上采取BOT模式运营，未来是否可以推行不属于特许经营模式的BOT项目？

根据《指导意见》，BOT、TOT等均为特许经营模式的具体实施方式，不存在不属于特许经营模式的BOT模式。BOT项目到期后需进行移交，《收费公路管理条例》规定经营性公路项目到期后需办理移交手续，但这并不意味经营性公路项目均为BOT项目。不采取BOT等特许经营模式的经营性公路项目，到期后仍然可按照有关管理规定办理移交手续。

四、 特许经营期限如何界定？特许经营期是否包括特许经营项目开工前的准备期、试运营期？例如，收费公路收费期为25年，特许经营协议签署后的项目前期及建设期为3年，特许经营期应表述为28年，还是表述为特许经营期为25年（不含建设期）？

一般情况下，特许经营期应自特许经营协议签署日起算，包括协议签署后开工前的项目前期和建设期、试运营期、运营期等。上述例子中，特许经营期限应为28年（包含项目前期和建设期）。

五、 能否根据《指导意见》明确的“特许经营期限原则上不超过40年”，适当延长收费公路收费期限？是否可以存在沿线光伏等其他经营方案为由，延长特许经营期限？

1. 《指导意见》明确，“特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长”。将特许经营期限上限调整至40年，有助于降低特许经营期限内项目年度回报率要求，提升特许经营者收益，从而使特许经营项目更具备可行性。《指导意见》同时明确，关于特许经营期限，“法律法规另有规定的除外”。对于收费公路项目，《收费公路管理条例》对收费期上限有明确规定，应按照条例规定执行。虽然收费公路收费期起算日晚于特许经营期起算日，但特许经营期到期日不得晚于收费公路收费期到期日。

2. 不能以存在沿线光伏等其他经营方案为由，延长特许经营期限。一方面，如原特许经营者不再拥有收费公路收费权，沿线光伏等其他资产是否仍归其所有，需进一步研究；另一方面，沿线光伏等项目市场化程度较高，不宜单独采取特许经营模式。

六、 考虑不排除未来可能对经营性公路收费期限有关法律法规修订调整，能否在特许经营方案、招标文件或特许经营协议中明确“特许经营期内经特许经营者申请并经政府部门同意，可按届时的法律法规适当延长收费期限，进而相应延长特许经营期限”？

《收费公路管理条例》于2004年印发实施，不排除未来会进行修订或调整，可考虑在特许经营方案、公开竞争文件或特许经营协议中增加有关表述，但相关表述应客观、中性，例如可表述为，“如未来特许经营期内法律法规对经营性公路收费期限作出调整，可在符合届时法律法规、项目情况、协议约定等前提下，按程序重新合理界定特许经营期限”。

七、 如何界定“投资规模大、建设难度高”？应由哪一级地方政府明确？

1. “投资规模大、建设难度高”的具体标准，可由地方政府根据当地实际情况相应界定。考虑到社会对此关注度高且收费公路多为跨市县项目，可由省级人民政府或省级行业主管部门统一明确。近期，一些省份正在研究明确“投资规模大、建设难度高”的标准，并向社会公开征求意见。各地方宜在符合行业规范的前提下，结合地方发展情况，从最大程度鼓励民营企业参与角度合理确定相关标准。

2. 如地方政府已根据本地情况统一规定收费公路新建（含改扩建）项目“投资规模大、建设难度高”的认定标准并向社会公开，在选择特许经营者时可按标准分类执行，将民营企业参与情况作为重要评标标准。如地方政府未作统一规定，实施机构应从最大程度鼓励民营企业参与角度，原则上按照第二类项目“民营企业股权占比原则上不低于35%”选择特许经营者，不宜在公开招标前即认定为第三类项目。

八、 同一省份内收益较好的收费公路项目和收益较差的收费公路项目是否可以打捆特许经营？不收费的公路项目和具有收益的道路沿线综合开发是否可以打捆特许经营？

1. 考虑到收费公路项目为使用者付费项目，如打捆后项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任，在合理情形下，多条收费公路项目可考虑“打捆”实施。

2. 不收费的公路项目为没有经营收入的公益项目，根据特许经营方案编写大纲要求，不得采用特许经营模式，不得与适合采用特许经营模式的项目“打捆”开展政府和社会资本合作。道路沿线综合开发项目是否适合开展特许经营需根据项目具体情况判断。

来源：清华大学投融资政策研究中心