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PPP规范叠加环保强监管

2018-12-13

“今年以来，一方面，中央环保督察加码推进，污染防治和生态保护力度不断加大；另一方面，宏观经济持续去杠杆，资本市场对环保的态度由热转冷，PPP项目展开深入调整。作为污染防治攻坚战的主力军，环保产业似乎走入了十字路口。未来环保产业究竟是冷是暖？怎样的环保产业更有市场前景？”全国工商联环境商会会长赵笠钧近日在2018中国环境上市公司峰会上提出上述问题。

在与会专家和业内人士看来，无论是PPP规范还是环保强监管，都是一柄双刃剑，在给环保行业带来压力的同时，也将倒逼其强化内功从而实现“涅槃”之变。

PPP清库 环保产业进入“冷静期”

一场关于不规范项目的清库风暴，让环保PPP似乎瞬间就进入了“冷静期”。“2013年以来，在财政部和发改委两大部门的大力推动下，PPP模式如燎原之火迅速成为基建领域主流，其中环境项目的占比是最大的。”桑德集团董事长文一波说。

大岳咨询董事长金永祥也认为，过去5年，正是因为PPP的大力推广，才使得很多企业收获了大量新业务，实现了规模增长，污水处理、垃圾处理等环保行业也因此获得高速发展。

不过，也正是2013年以后，PPP市场开始逐渐暴露出问题，一些地方出现泛化滥用PPP的现象。据财政部PPP中心项目官员张戈介绍，去年全国金融工作会议以来，财政部开始主动地规范整顿，防范化解风险，对中央、省、市、县四级的风险和项目管理都进行了升级，严格了财政承受能力10%的限制。截至今年10月，总共清理了2428个项目，2.9万亿元的投资额。

在这一整顿过程中，环保产业对PPP由热捧转为疏远。“前两年我们签了300亿PPP项目，今年没有签那么多，基本上绝大部分项目没太参与。”文一波坦言。

而外资企业代表苏伊士这几年几乎没有参与PPP项目。苏伊士新创建执行副总裁孙明华直言，目前PPP项目回报太低，他们接触的项目最高也就6%至7%、甚至更低，根本达不到投资要求。并且风险太大，特别是地方的支付能力和信用还有待提升。最近，苏伊士参与了武汉的一个PPP项目，实际只占投资的0.1%。“我们注意到，行业内不少项目往往重投资不重运营，重形式不重效果，重投资不重回报。”

配套规范将发布 “新PPP时代”来临

威立雅中国区副总裁、董事总经理黄晓军认为，一个PPP合同，有两点至关重要。一是明确的价格机制、回报机制，也就是“物有所值”；二是要有非常明晰的服务边界，以法律来保障。

博天环境集团总裁吴坚表示，在PPP项目的选择上，企业要充分考虑项目后期的运营效果、可产生的社会价值，并依自身情况设立项目边界，做好风险控制。“PPP也是一种投资行为。建议企业既不要追求项目规模而盲张，也不要因为短时间内存在的问题就避而远之，应以理性看待PPP作为商业模式的价值。”

“清理整顿后，PPP将真正迎来新时代、好时代、大时代的发展。”张戈说。他还透露，财政部接下来还将配合司法部出台PPP条例，预计今年年底可能就会发布。“此外，我们也在准备一个配套的PPP规范实施政策，‘踩刹车’的同时也要促发展。”

根据全国PPP中心平台的数据，目前参与PPP项目的7029家企业中，民营资本和外资总共占比达到了48%。尤其是在市场开发较早、现金流回报比较稳定的垃圾处理和污水处理领域，民营资本的参与率更是高达82%。

“民营资本对于整个生态环保领域的PPP是有引领和带动作用的，他们的技术让政府方学到了很多风险分担、科学决策的知识，同时也让公共服务更加专业、更加多样，效率和质量都得到了提升。”张戈说，PPP在公众服务领域和生态环保领域将大有所为，希望各方继续保持对PPP的信心，为污染防治攻坚战贡献更多力量。

孙明华表示，2018年之前叫“旧PPP时代”，从2018年开始是“新PPP时代”。希望在“新PPP时代”有明确的政策和方向，也多给外资参与PPP的机会。

环保强监管 激发市场强需求

在环保督察的持续加码和需求升级的双重加持下，巨大的环境治理市场空间也在加速释放。然而，今年在环保行业中似乎出现了一个悖论。

“理论上，中央生态环境保护督察等强监管可拉动更多的环保市场，环保投资的高峰本该出现，实际情况并非如此，产业没有迎来‘春天’反而走入了‘寒冬’。”环境商会副会长兼首席环境政策专家骆建华说。

而在生态环境部政策研究中心主任吴舜泽看来，观察环保企业目前的境况，应从PPP金融政策、去杠杆等多种因素的大背景下，从环保强监管和产业发展等角度来看。在任何时候、在任何一个国家或在任何一个阶段，依法常态环境监管都是对环保产业发展的最大驱动力。有些企业过分激进、负债率过高，而且高度依赖回款，这是资金错配的问题。个别企业出了问题不代表整个环保产业出了问题。

专家认为，目前的“常态化”生态环境监管措施被市场视为“强监管”。原因有两方面：一是与之前相对较为宽松的监管环境相比，政策对排污的约束性大大提高，令市场倍感压力；二是生态环境监管措施的常态化对经济发展水平提出了较高要求。“从当前冬季雾霾情况的发展态势来看，生态环境强监管在未来不仅不能削弱，而且要继续强化。”复旦大学环境经济研究中心副主任李志青表示。

中国人民大学环境学院教授马中也认为，“强监管”还需要更“强”，各类专项行动都是以改善环境质量为核心，但从环境质量的改善情况来看，约束性指标仍有待进一步落实。虽然中央生态环境保护督察推动了监管力度的加大，但还有一些已经制定的政策没有真正落实，许多环保产业需求还没有真正释放。

但是，目前不少经济政策落实还不够。“以环境税为例，今年前10个月只收了80亿元，距离以前的200亿元排污费差距较大。”马中说，包括 “三去一降一补”政策，环境治理本应该是企业要补的短板，是“一补”，但在落实过程中，一些企业却把环境治理当作成本，归到“一降”去了，导致政策执行错位。

吴舜泽认为，环保企业目前出现的问题不是环保强监管带来的问题。“其实很多现有政策能够解决现有问题，关键是能否有效落实，把政策用到位，解决好相应问题。但不要将政策和市场对立起来，两者应该相互促进。”

此外，专家表示，环保强监管的推进理应激发环保强需求，在引入系统性环境经济制度和政策工具之后，这个趋势将变得更明显，环保产业应该抓住其中的机遇。
  
  来源：http://www.xinhuanet.com/finance/2018-12/13/c_1123844873.htm