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江西改革财政体制：省适度集权，与市县主要税收3:7分享

2024-01-29

中国地方财政体制改革逐步深入，最新加入的省份是江西。

1月25日，江西省人民政府办公厅公开《关于进一步深化省以下财政体制改革实施方案》（下称“江西财政改革方案”），拉开江西财政体制改革序幕。江西适度强化了省级政府财政事权和支出责任，规范了下辖各级政府收入划分，其中省与市县按照3∶7比例分享主要税种，完善省以下转移支付制度，强化地方政府债务管理等，建立现代财政体制，以助力江西经济社会发展。

合理划分各级政府财政事权

当前省以下财政体制存在财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分不够规范、一些地方“三保”压力较大，一些地方政府债务风险亟待化解。为此2022年国务院发文要求各省进一步推进省以下财政体制改革工作，目前已有广东、贵州等省出台相关改革方案，江西则是最新加入的省份。

省以下财政体制改革，首先要合理划分省、市、县等各级政府财政事权，也就是各级政府该干什么。在这方面，江西强化了省级政府财政事权。

根据江西财政改革方案，江西适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权。

而社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理、高标准农田建后管护等基本公共服务，确定为市县级财政事权。

确定好各级政府该干什么后，就需要确定各级政府支出责任，即干事的钱由哪级政府出。一般来说，谁的事情谁出钱。而对于省与市县共同财政事权，各级政府出多少钱，最受关注。

江西财政改革方案明确，建立健全基本公共服务领域省与市县共同财政事权保障标准，按比例分担支出责任。除另有规定外，省与市县原则上按照3∶7（其中西部政策延伸县为4∶6）分担，并逐步推进实现同一市县不同领域的财政支出责任分担比例统一。
为了减轻基层财政负担，上述江西财政改革方案着重强调了要强化省级部分财政事权支出责任。

比如，在加大教育投入方面，江西强化义务教育经费保障，对国家统一出台的调整机关事业单位工作人员基本工资政策，省级对市县编制内义务教育教师调资所需支出全额补助。

在明确了谁干事、钱谁出后，下一步就需要明晰相关财政收入如何在省与市县间科学划分。

根据江西财政改革方案，省与市县按照3∶7比例分享增值税、企业所得税、个人所得税的地方所得部分、环境保护税和铁路运输企业税费收入。今后中央新下划以及新开征的税种地方所得部分，省与市县原则上均按3∶7比例分享。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇告诉第一财经，江西省与市县收支划分除西部政策延伸县为“4:6”外，大体上统一为“3:7”原则，不同于国内其他省份的“多分法”（一般为好、中、差“三分法”），较好体现了规范统一的原则，如此“一刀切”的做法，使得复杂问题简单化，克服了市县间相互攀比，降低了财政体制交易成本，体现了一种进步。

事实上各个省份对收入划分差异明显。

粤开证券首席经济学家罗志恒研究发现，税收分成比例的设定和调整主要是基于省本级财力的需要，而非从税收属性出发，增值税、企业所得税、个人所得税等在各省份政府级次间的分享比例跨度大，但又缺乏合理的理论依据。从我国各省份的实践看，目前省与市县的共享税主要包括增值税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、资源税和环境保护税等，以将省市县利益充分绑定到一起，降低监督成本。

罗志恒表示，从分税比例看，省本级分享的增值税比例大多集中在30%-40%。企业所得税、个人所得税省本级占比分布在12.5%-60%。建议省以下收入划分逐步从目前侧重省本级财力控制的角度，转到根据税收属性划分税种以及不同税种的分成比例。

此次江西财政改革方案一大亮点是，建立市县财政收入弄虚作假行为惩戒机制。

江西明确，今后凡发生财政收入虚收空转、乱收乱罚乱摊派问题，或者将应作为共享收入缴库的收入项目采取调入、窜用其他不共享收入科目入库，以及坐收坐支等方式规避省级分享的，一经查实，除涉及市县按规定整改外，省级按涉及金额的30%进行惩处，由设区市通过办理收入调库方式上缴省金库。

“这较好将各地的原则性表述具体为政策实操，意义重大，也将有利于从根本克服财政弄虚作假等非理性行为，提高地方财政真实性、可持续性。”王振宇说。

江西财政改革方案还要求，深化市与县区财政事权和支出责任划分改革。

比如，对市县共同财政事权按比例负担的，市级承担的支出责任原则上不低于主体税种分享比例。各设区市2025年前应实现辖内同一税费收入在市与所辖区之间、市与所辖县之间、市与所辖功能区之间的归属和分享比例相统一。

为推进全国统一大市场建设，各省财政改革方案都清理不规范的税费补贴政策等，江西也不例外。

江西财政改革方案要求，2025年前应逐步取消对所辖开发区、城市新区、风景名胜区等各类功能区以及特定行业、企业的财政收入全留或增量返还政策。逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策，已经出台的没有执行期限应按规定程序审批后确定执行期限，执行期满后一律停止执行。

在财政权责、收入划分清晰后，如果地方收入不能满足干事的需求，就需要转移支付来弥补收支缺口。江西对省以下转移支付制度进行了完善。比如在优化转移支付结构方面，各设区市要建立市本级对县区财力性转移支付机制，缩小县区间财力差距。

罗志恒表示，江西经济总量和财政收入规模在31个省份中居中游水平。与其他省份比，江西财政的特点体现为：省内区域财政相对均衡、省级财政相对分权、财政收入质量较低、对转移支付依赖程度较高、对土地财政依赖度高、社保可持续性较弱、有一定的偿债压力等。
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上述江西经济数据来自江西政府债券评级报告

此次江西财政改革方案，要求加强地方政府债务管理。积极化解地方政府债务风险，比如严格执行隐性债务化债方案，通过盘活各类资源资产资金等方式及时偿还到期债务，降低债务风险。

各地财政体制改革一大重点就是要兜牢基层“三保”（即保基本民生、保工资、保运转）底线。

在这方面，江西财政改革方案要求分级落实“三保”责任，加强“三保”监测及问题处置。

比如，市县政府应当建立县级“三保”风险事件报告制度。必要时应采取压缩非重点非刚性政府投资及开支项目、处置政府资产、清理编外人员等方式应对。

完善省直管县财政管理

江西还完善省直管县财政管理。所谓省直管县，主要是政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。

江西财政改革方案称，健全“一级抓一级、一级管一级”机制，巩固完善省直管县财政体制成果。更好调动市级发展能动性，除省级财力性转移支付和直达资金由省级直接办理到县市外，其他转移支付资金和新增政府债务限额分配、下达及对应的库款调度等原则上均通过设区市办理。

王振宇表示，这实质上就是绝大部分放弃了原有的财政省直管县管理方式。资料显示，江西省直管县多达80个，不同程度上存有省级管理过宽、难以精细化、财政政策传导慢等问题，某种程度上陷入了“城管式困境”。江西重启市管县的做法，值得国内大部分省份借鉴，因地制宜选择与动态调整，特别对财政“省直管县”这项试点改革亟需国家层面顶层设计，给出一个可操作性的指引。

省直管县财政改革好处在于，县与市在财政管理体制上属于并列关系，县范围内的财政收入市级不再分享，能够有效调动县抓经济、上项目、聚财源的积极性。但对于一些强市来说，省直管县后，市级政府对县级支持会减少，这也使得一些县级政府放弃省直管县。

因此，国务院要求各省按照突出重点、利于发展、管理有效等要求，因地制宜逐步调整优化省直管县财政改革实施范围和方式。

比如，对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县，可纳入省直管范围或参照直管方式管理，加强省级对县级的财力支持。对由市级管理更有利于加强区域统筹规划、增强发展活力的县，适度强化市级的财政管理职责。

各省也根据当地实际情况作出不同选择。比如，去年第一财政大省广东出台的省以下财政体制改革实施方案，就将财政省直管县扩围至全省57个市县，促进财政资源下沉，增强县级财政保障能力。

根据江西财政厅数据， 2023年全省一般公共预算收入3059.6亿元，增长3.8％ ；支出7500.6亿元，增长2.9％。全省政府性基金预算收入2114.6亿元，下降6.1％；支出3112.3亿元，下降10.5％。
来源：第一财经