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政府和社会资本合作新机制政策问答（七）

2023-12-20

为了便于社会各界准确理解《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），规范实施政府和社会资本合作（PPP）项目，清华大学投融资政策研究中心开设了政府和社会资本合作新机制政策问答专栏，针对各方关注度较高的共性问题，邀请权威人士予以解答。

一、一些PPP项目存在培育期，如不设置保底车流量或保底水量，恐难实现项目财务测算平衡。按照政府和社会资本合作新机制，能否设置保底量？

在规范实施政府和社会资本合作新机制时，要打破此前的一些固有思维。《指导意见》明确指出，“政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本”。因此，为单一项目设置保底量的方式与“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”的要求明显不符。除法律法规和国家政策有明确规定外，不得单独为某一项目设定任何保底安排，不得在特许经营协议中对单一项目作出保底约定或承诺。

具体可从以下五方面认识这一问题：

一是需重新考虑项目建设的必要性和迫切性。如预期在项目建成后存在很长一段时间培育期，则需论证该项目建设是否过度超前，是否需要现在就开始建设该项目，是否需要优化项目建设内容和规模或者采取分期建设。

二是需论证采取特许经营模式可行性。如该项目建设确有必要且需尽快建设，但特许经营者在项目投入运营后相当长时间内难以实现盈利，则需论证采取特许经营模式的可行性。对于无法满足采取特许经营者盈利需求的项目，可考虑通过其他方式依法依规建设。

三是需研究通过延长特许经营期限延长带来的收入增长弥补特许经营者前期经济负担的可行性。除法律法规另有规定外，PPP新机制将项目合作期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目还可以根据实际情况适当延长。这就意味着，即使项目存在较长时间的培育期，也能够因为收益期限延长而抵消项目培育期收入不足的影响甚至可以额外增加项目收入，进而增加采取特许经营模式的可行性。

四是需引导特许经营者合理承担项目风险。参与政府和社会资本合作的特许经营者应始终承担投资行为的商业风险，理性判断项目可行性和风险分配机制，不能一味要求将风险完全转由政府承担。政府承诺保底量一方面可能额外新增地方财政未来支出责任，导致产生饮鸩止渴的副作用，另一方面也不利于发挥特许经营者开展符合商业逻辑的投资决策、提高运营管理的专业水平，违背了引入社会资本的初衷。

五是需充分挖掘特许经营项目的收入潜力。《指导意见》明确通过加强管理、降低成本、积极创新获得的额外收益主要归特许经营者所有，这将激励社会资本方充分挖掘项目市场价值、提高运营效率，从而提升特许经营项目可行性。特许经营者应结合项目实际，研究通过多种方式创新、拓宽收入来源、降本增效，提升项目收益水平。

二、特许经营期限是否可以长于法律法规明确的收费期限？例如，收费公路特许经营项目能否将收费期限设置为25年，但特许经营期限设置为40年？

根据《指导意见》，“特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外”。《收费公路管理条例》明确，“经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年”。特许经营期限设置应同经营性公路收费期限做好衔接，特许经营期限到期日不应晚于法律法规明确规定的收费期限到期日。

考虑到不排除未来可能出现关于收费期限有关法律法规修订调整的可能性，特许经营协议中可考虑约定如依法依规调整收费期限后对应调整特许经营期限的有关表述，但在特许经营协议中，不宜明确约定与法律法规规定的收费期限到期日相悖的特许经营期限到期日。

三、政府投资支持具体金额能否在招标阶段公开？

特许经营方案编制和审核阶段，即应明确是否将在项目建设期给予政府投资支持，如需提供政府投资支持的，应明确政府投资支持的具体方式、预计确定时间等，也可测算合理的政府投资支持金额上限等，供政府部门进行特许经营方案内部审核时参考。

在公开招标阶段，拟提供政府投资支持的项目，可明确拟提供政府投资支持、相应形式以及预计确定时间，并将投标者申请的政府投资支持金额作为重要评标标准。为形成充分的市场竞争，合理确定政府的投资额度，公开招标时应按照《招标投标法》《招标投标法实施条例》等法律法规依法依规决定是否公开政府投资支持上限等项目基本情况。

四、BOO是否属于《指导意见》规范范围？

《指导意见》明确，政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式。

BOO全称为“建设—拥有—运营”，实施BOO模式的项目公司在项目建成后即可拥有、运营项目，特许经营期限到期后也无需将此资产再移交给政府，但经政府同意可延长特许经营期限。从BOO模式实质上看，属于政府和社会资本合作形式之一，也受到《指导意见》规范。采取BOO模式推进的项目，必须加强特许经营期限内的政府监管，确保项目建设质量和产出（服务）水平，实现项目公益性和收益性的有机结合。特许经营期限届满且不再延期的项目，原特许经营者不再享有特许经营相关权利。
来源：清华大学投融资政策研究中心