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政府和社会资本合作新机制政策问答（三）

2023-12-08

为了便于社会各界准确理解《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），规范实施政府和社会资本合作（PPP）项目，清华大学投融资政策研究中心开设了政府和社会资本合作新机制政策问答专栏，针对各方关注度较高的共性问题，邀请权威人士予以解答。

一、优先选择民营企业参与，是否与《招标投标法》有关规定，以及文中“公平选择特许经营者”等存在冲突？

PPP直译为“公私合作伙伴关系”，第二个P—Private指的就是“私人机构”，在我们国家主要指民营企业和外商投资企业。我国推进PPP的初衷，主要是借鉴国外经验，在基础设施和公用事业领域引入民间资本和外商投资，提升运营效率和管理水平。2014年以来，才出现大量国有企业特别是建筑类国有企业作为社会资本方参与PPP的现象。PPP新机制强调要“坚持初衷、回归本源”，就是主要鼓励民营企业和外商投资企业参与。不宜将某一个阶段的特殊情况作为衡量和判断标准。《指导意见》在起草过程中充分征求了有关部门意见，和其他法律法规不存在冲突。

二、如何界定民营企业？国有控股上市公司存在流通股，对流通股部分如何界定是否属于民营企业？

我国法律并未对“民营企业”进行明确定义。可以通过排除法进行认定，即除国有独资企业、国有控股企业和外商投资企业外的其他企业均可考虑认定为民营企业。
参照上述标准，国有控股上市公司不宜认定为民营企业。国有控股企业的上市公司流通股部分不宜认定为属于民营企业。

三、针对《清单》中的第二类“民营企业股权占比原则上不低于35%”的特许经营项目，是否必须有民营企业参股35%以上？民间资本参股35%以上的国有控股企业是否可以作为特许经营者参与？

《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称《清单》）中“民营企业股权占比原则上不低于35%”的特许经营项目，原则上应由民营企业参股不低于35%。《清单》对第二类项目的规定是针对民营企业持有项目公司股权的比例，不应穿透计算国有控股企业中的民间资本参股比例。按照上述关于民营企业认定的参考标准，民间资本参股不低于35%的国有控股企业仍为国有控股企业，不宜单独作为特许经营者实施清单中第二类项目。

四、《指导意见》列出的重点领域和《清单》中的项目是否必须按照新机制采取特许经营模式？能够不通过政府和社会资本合作模式投资吗？

重点领域和《清单》中的项目并非必须采取特许经营模式，也可以采用其他方式进行投资建设。
五、重点领域外有经营性收益的项目是否也可以纳入PPP范围之内？

可以。重点领域和《清单》采取的是不完全列举形式，所列领域以外的有经营性收益的项目如确有必要采取特许经营模式，可以纳入PPP范围，但若为新建（含改扩建）项目，也要参照清单精神，根据市场化程度和公共属性强弱情况，积极鼓励民营企业参与。

六、哪些项目能够采取特许经营？采取特许经营的项目需要具备哪些条件？

特许经营项目应是提供公共产品或公共服务的基础设施或公用事业项目，项目应有经营收益，具备使用者付费的条件。哪些项目能够采取特许经营，应根据项目实际情况，制定特许经营方案，经充分论证比选后，决定是否采取特许经营模式。

需要着重强调的是，在实践中，应认真甄别、严格把握采取特许经营模式的项目类型。例如，不应无法律法规依据擅自增设行政许可事项并以此为由向特许经营者收费，增加公共产品或者公共服务成本；不应将市场化程度很高的纯商业类项目或产业类项目，或将没有任何收益的纯公益性项目，通过各种方式包装成特许经营项目，收取特许经营费。

七、对于《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》中未明确列出的领域，是否无需参照《指导意见》相关规定，可由国有企业独立实施？

无论是否属于《清单》中明确列出的行业领域，对于可能采取特许经营模式的项目而言，应首先论证项目采取特许经营模式的必要性和可行性。对于无需采取特许经营模式的项目，地方政府可以直接授权地方本级国有企业投资建设。对于采取特许经营模式的项目，属于《清单》中明确列出的行业领域项目，应按《清单》执行；未在《清单》中明确列出的，按照《指导意见》精神，也应积极鼓励民营企业参与。

八、《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》后续是否还会调整？

国家发展改革委将及时收集、整理各方面对《清单》实施过程中的意见建议，并结合投资管理新形势新要求，适时对《清单》进行动态调整，真正做到最大程度鼓励民营企业参与。

九、《清单》中提到的股权比例是指项目公司中的股权比例还是在投标联合体中的股权比例？

项目公司股权比例。

十、中央企业是否可以以控股形式参与公共停车场和园区基础设施项目？

首先应充分论证该项目是否需要采取特许经营模式。如确需采取特许经营模式，对新建（含改扩建）项目，公共停车场、园区基础设施属于《清单》明确的第一类“应由民营企业独资或控股的项目”，应按《清单》规定执行；对盘活存量资产项目，鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。

十一、如何认定收费公路项目投资规模大、建设难度高？

收费公路项目大多属于地方事权，是否属于“投资规模大、建设难度高”的收费公路项目，应由各地方政府结合项目实际情况进行认定。地方政府可根据项目实际，从投资规模、建设难度等角度直接明确标准；也可以在设定合理招标条件的前提下，根据公开招标的结果进行判断，如有符合条件的民营企业积极参与，则应按照最大程度鼓励民营企业参与的原则进行把握。鼓励各地积极通过第二种方式进行认定，这样更加客观合理。

十二、如何理解“外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行”？外商投资企业如何认定？港澳台企业在内地投资是否算外商投资？国有控股企业在境外设立的公司是否可认定为外资？

根据《中华人民共和国外商投资法》，“外商投资企业是指全部或者部分由外国投资者投资，依照中国法律在中国境内经登记注册设立的主体”。相关法律法规已对“外商投资企业”作出明确规定。外商投资企业在符合外商投资管理有关要求（如《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》等）的前提下，可参照民营企业适用清单内容。根据《外商投资法实施条例》，香港、澳门投资者在内地投资，参照《外商投资法》和《外商投资法实施条例》执行；法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。根据《外商投资法》，国有控股企业在境外设立的公司在中国境内进行的投资活动，可以认定为外商投资。
来源：清华大学投融资政策研究中心