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政府和社会资本合作新机制政策问答（二）

2023-12-08

为了便于社会各界准确理解《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），规范实施政府和社会资本合作（PPP）项目，清华大学投融资政策研究中心开设了政府和社会资本合作新机制政策问答专栏，针对各方关注度较高的共性问题，邀请权威人士予以解答。
一、基础设施和公用事业建设运营中，除政府直接投资项目外，是否所有相关项目必须采用PPP方式？可否由地方政府直接授权国有企业实施？

基础设施和公用事业项目的投融资模式很多，PPP只是其中之一，并不是除了政府直接投资项目外，都必须通过政府和社会资本合作进行。从国际情况看，英国是推动PPP力度最大的国家，但私人投资计划（PFI）占英国整体公共部门投资的比例最高峰时也只有11%。从国内实践看，在没有大规模推广PPP模式前，大量的基础设施项目都是由地方政府直接授权地方本级国有企业投资建设，未来地方政府仍然可以通过这种方式推动当地基础设施项目建设。

需要说明的是，是否能由地方政府直接授权本级国有企业投资建设要依法依规予以确定。地方政府可以依据《政府投资条例》或《企业投资项目核准和备案管理条例》，在审批或核准项目时，将符合条件的地方本级国有企业明确为特定项目的项目法人。另外，《收费公路管理条例》规定，“经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者”，故经营性公路建设项目不宜由地方政府直接确定项目法人，应通过招标投标方式选择投资者。

二、如何理解“明确收费渠道和方式”？

《指导意见》明确，要聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式。明确收费渠道和方式，是确保实现“使用者付费”的根本保障，必须在特许经营方案、特许经营协议中予以体现。明确收费渠道和方式，大致可以分为两种做法：一是在国家相关制度法规、政策文件中有统一规定，例如高速公路依据《收费公路管理条例》收费；二是针对特定项目，在特许经营协议中依法依规明确收费渠道和方式。

三、如何理解“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”？

这句话对于坚决遏制新增地方政府隐性债务十分关键，是规范实施PPP新机制的核心要点之一。全面准确理解这句话，需要把握三个关键词，即“额外”、“未来”、“责任”。一是关于“额外”。如果采取PPP模式和不采取PPP模式相比，新增了地方财政未来支出责任，即“额外”；如果不论是否采取PPP模式都存在相同的地方财政未来支出责任，则不属于“额外”。二是关于“未来”。政府在项目建设期依法依规给予的投资支持属于当期发生的政府支出责任，符合《指导意见》精神，但这种支持不能持续到项目运营期。三是关于“责任”。责任指存在发生的可能性，并不意味一定会产生未来的实际支出。例如车流量、水处理量设置保底安排等，这种带有承诺形式的“或有”支出就是一种责任，是不符合要求的。

四、“政府投资支持”具体指的是什么？是否包括中央预算内投资、中央专项建设基金、地方预算内投资、地方政府专项债券资金、增发国债等？有无投资比例限制？

《指导意见》中“政府投资支持”中的“政府投资”，泛指各类政府财政性投资资金。国家发展改革委管理的中央预算内投资、近期国家发展改革委会同有关方面正在推动的增发国债资金、地方预算内投资，以及一般公共预算、政府性基金预算、地方政府专项债券中用于投资建设的资金，均属于《指导意见》明确的“政府投资”。政府给予特许经营项目投资支持，主要基于两方面考虑：一是在项目建设阶段给予政府投资支持，可以相应提高特许经营者的投资回报，增强项目吸引力。二是政府投资在建设期一次性支出，不会新增未来地方财政支出责任。关于政府投资支持的额度或比例，不属于《指导意见》规范的范围，应由各地根据相关政策要求依法依规、一视同仁予以安排。

五、如政府投资支持采用资本金注入方式，实施机构等政府方能否作为政府资本金的股权所有人？能否只持股不分红？

根据《指导意见》，地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构。根据《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》有关规定，政府出资人代表原则上应为国有资产管理部门、事业单位，国有或国有控股企业。因此，如果实施机构是行业主管部门，不宜作为政府资本金的股权所有人；如果实施机构是事业单位，则应根据具体情况依法依规进行判定。以资本金注入方式安排的政府投资支持可以只持股不分红或少分红，适当提升特许经营者预期投资收益水平，吸引更多社会资本参与项目建设运营。

六、如何理解“政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本”？

关于项目运营期内政府补贴有关规定可以从两个方面来理解和把握。一是对特许经营项目在运营阶段的政府补贴不能额外新增地方财政未来支出责任。政府对特许经营项目的补贴应是行业通行的补贴，不可以是仅针对单个项目单独给予的补贴。二是对特许经营项目在运营阶段的政府补贴应符合“一视同仁”的原则。如某个行业或某类项目有统一的政府补贴，这类项目采取特许经营模式后，仍应正常享有补贴，不能因采用特许经营模式而无法享有行业统一的政府补贴。需特别说明的是，《指导意见》明确指出，除在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，以及政府付费按规定补贴运营外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
来源：清华大学投融资政策研究中心