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政府和社会资本合作新机制政策问答（一）

2023-12-07

为了便于社会各界准确理解《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），规范实施政府和社会资本合作（PPP）项目，即日起清华大学投融资政策研究中心将开设政府和社会资本合作新机制政策问答专栏，针对各方关注度较高的共性问题，邀请权威人士予以解答。

一、《指导意见》出台的背景是什么？
2014年以来，政府和社会资本合作（PPP）的实施一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。今年2月以来，财政部、国家发展改革委分别布置各地暂停政府和社会资本合作（PPP）推进工作，抓紧开展清理核查和项目整改。6月初，国务院领导同志组织召开专题会议，明确了工作思路和工作分工。按照国务院确定的工作分工，国家发展改革委牵头制订了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，会同财政部联合上报国务院同意后以国务院办公厅名义转发各地方、各部门贯彻实施。

规范实施政府和社会资本合作新机制，旨在畅通民间资本参与基础设施投资的渠道，拓宽民间投资空间；充分发挥市场机制作用，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平；遏制新增地方政府隐性债务，确保规范发展、阳光运行，促进经济社会高质量发展。

二、《指导意见》的定位是什么？《指导意见》出台后，此前与《指导意见》不一致的PPP相关文件是否仍然有效？
《指导意见》是按照国务院确定的工作分工，报国务院同意后印发实施的，是规范2023年2月份以后政府和社会资本合作工作的纲领性文件。《指导意见》明确，“2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行”。在此之前的涉及政府和社会资本合作工作的各类文件，应仅适用于2023年2月PPP清理核查前已完成招标采购程序的项目。近日，财政部已废止了此前印发的部分政府和社会资本合作文件。

需要强调的是，规范实施政府和社会资本合作新机制必须要统一思想、统一认知、统一概念、统一政策、统一标准，各有关方面应结合《指导意见》出台背景准确理解文件精神。只有做到思想统一、行动统一，才能形成合力，真正实现政府和社会资本合作规范发展，阳光运行。

三、PPP新机制各部门如何分工？
《指导意见》对政府和社会资本合作新机制的管理责任分工作了明确划分。从中央和地方的职责划分看，国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导；地方各级人民政府要切实负起主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。从地方政府内部的职责划分看，地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构，负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作；地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用，严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。从财政部门的职责看，各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律。

四、如何把握PPP项目新老划断的具体标准？应以发放中标通知书为准还是以签署特许经营协议为准？
以2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查启动时间点为界限：2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前已完成招标采购程序的项目为存量项目；2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照《指导意见》规定的新机制执行。完成招标采购程序应当以实施机构和特许经营者（或社会资本方）签署正式合作协议或特许经营协议为准。

五、如何理解政府和社会资本合作（PPP）、特许经营、BOT等概念之间的关系？
PPP（Public-Private Partnership）直译为公私合作伙伴关系，是基础设施投融资的一种具体操作方式，是倡导公共部门和私人机构以合作伙伴的关系提供公共产品和公共服务的一种实践理念。PPP的相关内容来自于各国的具体实践，并不断丰富完善；PPP不是一门理论学科，没有系统完整的理论体系。

从国际经验上看，PPP包括两种主要模式：一是以法国为代表的基于使用者付费的特许经营模式，二是以英国为代表的基于政府付费的私人融资计划（PFI）模式；BOT及其各种衍生形式则为PPP的具体实施方式。
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按照新机制要求，所有基础设施和公用事业领域的政府和社会资本合作项目均须采用基于使用者付费的特许经营模式，具体实施方式主要包括建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等。

准确理解和把握PPP、特许经营、BOT等概念之间的关系，对于规范推进实施PPP新机制至关重要。此前，因诸多原因，许多从业人员未准确分辨PPP、特许经营、BOT等概念界限，甚至将这些概念互相交叉、并列，由此造成了不少认知上和实践中的混乱。《指导意见》明确指出，未来政府和社会资本合作（PPP）将全部采取特许经营模式，包括BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具体实施方式。今后，务必把相关认知统一到《指导意见》的精神上来，严格遵照《指导意见》要求规范开展PPP工作。

六、特许经营项目是否均为政府和社会资本合作？今后是否均应按照《指导意见》执行？是否可通过“打捆”形式实施特许经营？
除商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等外，基础设施和公用事业领域特许经营项目均属于政府和社会资本合作（PPP）范畴，均应受到《指导意见》规范，不存在不受《指导意见》所约束和规范的基础设施和公用事业领域特许经营项目。BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等项目，亦是如此。

在实践中，应认真甄别、严格把握采取特许经营模式的项目类型。例如，不应无法律法规依据擅自增设行政许可事项并以此为由向特许经营者收费，增加公共产品或者公共服务成本；不应将市场化程度很高的纯商业类项目或产业类项目，或将没有任何收益的纯公益性项目，通过各种方式包装成特许经营项目，收取特许经营费。此外，项目“打捆”实施特许经营这种形式本身并不是问题，关键在于“打捆”的子项目是否均符合《指导意见》精神，是否适合采取特许经营模式

来源：清华大学投融资政策研究中心