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多省排队发行特殊再融资债券，总规模可观、向重点省份倾斜

2023-10-12

21世纪经济报道记者 周潇枭 北京报道 10月以来，多个省份对外披露了“特殊”再融资债券发行计划，一揽子化债方案中的一项重要举措随之落地。

截至10月10日，内蒙古、天津、辽宁、重庆、云南、广西、青海、吉林等8个省份，共计披露近4000亿元的特殊再融资债券发行计划，这系列债券将在10月9日至10月17日间相继公开招标发行。这些再融资债券特殊之处在于“资金用于偿还存量债务”，即帮助化解法定债务之外的隐性债务风险。

未来还将有更多省份加入发债行列。有地方财政人士对21世纪经济报道记者表示，他们省已经收到相应额度，将陆续排队发行，整体来看额度向偿债压力更大的省份倾斜。

仅10月上旬，对外披露的特殊再融资债券发行计划已近4000亿元。一揽子化债力度，可见一斑。有机构预计今年发行规模将超1万亿元，最终规模可能在1.5万亿元左右。

21世纪经济报道记者梳理发现，仅目前披露的发债计划，额度的确在向部分重点省份倾斜。当然，这些额度依然在地方政府债务限额范围内，符合地方债总量规模控制的原则。截至2022年底，地方债余额与限额尚有近2.6万亿元的空间。此外，2023年部分省份偿还了部分法定债务，也腾出部分债务限额空间。

特殊再融资债券的密集发行，无疑将帮助部分偿债压力较大省份解燃眉之急。不过，近几年部分地方进入偿债高峰期，除了发行特殊再融资债券，的确需要一揽子的方案来化解债务风险。

额度向重点省份倾斜
进入10月份，特殊再融资债券成为地方债发行的主角。截至10月10日，已有内蒙古、天津、辽宁、重庆、云南、广西、青海、吉林等8个省份公布了特殊再融资债券发行计划，总计规模约3946亿元。

常规的再融资债券，其募集资金是用于偿还存量政府债券，是对以前发行的地方政府债券的借新还旧。特殊再融资债券的特殊之处在于，其资金在于偿还存量债务，主要用于偿还法定债务之外的隐性债务。特殊再融资债券没有那么常见，此前曾用于建制县隐性债务试点，以及广东、北京、上海开展全域无隐性债务试点。也就是说，此前特殊再融资债券用于化债试点，申请试点的地方需要匹配相对详实的化债计划，有约束条件。

今年的再融资债券发行，显然规模要更大、化债力度更大。比如，内蒙古在10月9日已经发行一批特殊再融资债券，10月17日还将发行新的一批，目前对外披露额度加总已达到1067亿元。辽宁已经披露的额度为870亿元，云南为533亿元，广西有498亿元，重庆约422亿元，目前这些省份获批的额度居前。另外，吉林、天津、青海目前披露的额度分别为250亿元、210亿元、96亿元。这些省份后续有可能发行新一批特殊再融资债券。

21世纪经济报道记者梳理公开数据发现，在地方债务限额范围内，不同省份间的额度有调剂的迹象，让特殊再融资债券额度分配更多向重点省份倾斜。

比如，辽宁省2022年决算报告显示，截至2022年底辽宁地方政府债务余额为10975亿元，当年地方政府债务限额为11719亿元，这里存在的债务空间不足750亿元。目前辽宁披露的870亿元特殊再融资债券发行计划，超过了2022年底的债务限额空间。不仅是辽宁，目前数据显示内蒙古、重庆等省份也存在类似的现象。

不同省份间额度有所调剂，在法定政策允许范畴之内。因为各省地方债务限额，是由财政部分批次下达，全部地方政府债务余额仍然锁定在限额范围之内。

有地方财政人士对21世纪经济报道记者表示，这次特殊再融资债券发行规模比较可观、政策响应非常及时，能帮助有效缓解地方偿债压力。

仅10月上旬，多省密集披露的特殊再融资债券规模已接近4000亿元，今年全年发行规模值得期待。

中信证券首席经济学家明明对21世纪经济报道记者表示，本轮特殊再融资债，和此前建制县隐债化解、部分区域隐债清零的主要区别在于，本轮着眼于“重点化债省份”，预计约10个省区市会占到主要的发行份额。从当前已经公布的发行计划来看，本轮最终的落地额度大概率在1.5万亿元附近。

中央财经大学中财-安融地方财政投融资研究所执行所长温来成对21世纪经济报道记者表示，今年特殊再融资债券发行额度，不会在31个省份中均匀分布，会向偿债压力更大的省份倾斜。预计全年发行规模会超过万亿元，有可能接近1.5万亿元。

资金需用在刀刃上
据21世纪经济报道记者了解，下达各省的特殊再融资债券额度，给予各省以自主权，但也要符合一定规范。

9月21日，天津市财政局局长吴丽祥在天津市人大常委会上作《关于今年以来我市预算执行情况的报告》表示，下一步，狠抓债务风险管控，促进财政平稳运行。用足用好中央支持政策，发挥市区两级工作专班的作用，一体推进暂付款清理和债务化解工作，确保各项措施落实落地。着力推动融资平台市场化转型，完善公司治理。严格落实专项债券资金专户管理、偿债备付金等制度办法，加强日常监测和风险预警，防范逾期违约风险。

中国宏观经济研究院投资研究所研究员吴亚平对21世纪经济报道记者表示，在地方政府债务限额范围内，通过发行特殊再融资债券来偿还部分存量债务，将部分隐性债务置换成显性债务，这是可行的，也是实事求是的做法。因为地方隐性债务对应的资产，好些没有收益或者收益很少，依靠债务重组或市场化置换难度较大。地方隐性债务的形成，主要源于公益性项目建设，举债主体主要是城投公司，部分地方存在拖欠工程款的现象，通过发行特殊再融资债券加以置换是很好的处置办法。

“这些资金应该优先用于偿债压力较大的地方，用于偿还那些没有还款来源、很难市场化重组的债务，解决最迫切的流动性的问题。”吴亚平表示。

明明表示，特殊再融资债应重点针对短期刚兑、高利息、非标、公开债券等隐性债务。随着特殊再融资债的发行和使用，上述偿付压力较大的隐性债务会被置换为长期、低息的地方政府债券，能有效降低地方政府的广义偿债压力。当前，局部地区的显性债务率已经偏高，在进行隐债化解的过程中，需要同时强调举债纪律，否则会出现债务越化越多的情况。

从财政部公开披露信息来看，一揽子化债方案除了要求缓释风险之外，也要求严肃问责新增隐性债务的行为。

8月28日，财政部部长刘昆在全国人大常委会上作《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》指出，制定实施一揽子化债方案。中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。

财政部还明确表示，防范化解地方政府债务风险，进一步压实地方和部门责任，严格落实“省负总责，地方各级党委和政府各负其责”的要求。

除了特殊再融资债券，金融机构的支持也是一揽子化债方案中很重要的举措。央行等金融监管部门明确表示，金融部门要统筹协调金融支持地方债务风险化解工作，丰富防范化解债务风险的工具和手段，强化风险监测、评估和防控机制，推动重点地区风险处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

“当前化解地方债风险，还可以关注金融部门的配合，包括商业银行与地方平台开展降息展期，也包括央行的对应支持工具。为了更好地化解地方债风险，财政、金融等条线应加强配合、通盘考虑。”明明表示。

吴亚平指出，一揽子化债方案的内涵应该是比较丰富的。建议统筹债务化解和融资平台经营性债务监管，融资平台的债务也应纳入监管，防范一边化债一边新增。在化解当前债务风险时，要根据隐性债务的来源、性质、资产等，以不同的方式来应对。比如部分存量资产可以加以盘活，通过公募REITs、特许经营等方式可收回部分资金。

来源：21世纪经济报道