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PPP暂停后，项目如何善后？

2023-09-27

经济观察报 记者 杜涛 “PPP（政府与社会资本合作）一直没有最终的说法，造成了大量项目停滞，一些客户都想去问问主管单位到底该怎么处理。”9月21日，一位PPP行业从业人士对经济观察报表示。

从年初开始，PPP已过暂停了三个季度，诸多已开始运作的项目也陷入停滞。“进不能进，退不好退。”上述从业人士表示，他参与的一个项目在PPP暂停后，不仅难以找到其他资金来源，连原来应该拨付的资金也暂停了。地方政府要求社会资本继续履约，但社会资本方又因预期不足不愿意继续履约。如果要解除合同，前期投资资金也很难收回，项目只能继续拖着。他建议有关部门尽快明确PPP是否重启以及如果不能重启，对于现有项目又要采取什么样的措施。

一位PPP咨询机构人士认为，暂停时间越久，对政府和社会资本的损失就越大。经过半年的暂停，PPP项目出现了停滞不前的情况，需要采取分类策略，妥善解决项目遗留问题，以尽可能减少损失。

问题出在哪？

8月份，薛起堂接到了一个来自地方政府客户的电话，希望他能够前往当地协助解决一个PPP项目停滞不前的问题。薛起堂是北京市惠诚律师事务所的执行主任，同时担任中央财经大学PPP研究中心主任一职。“地方政府希望解除合同，但社会资本方不同意，因为他们已经投入了资金，地方政府却无力支付。如果能继续推进项目，至少每年还有资金纳入预算来支付。”薛起堂对记者说。

自三月份PPP项目暂停至今，薛起堂的团队已经处理了超过二十起PPP纠纷项目。这些客户中，一部分是之前服务过的客户，还有一些是通过朋友介绍的，甚至还有通过网络搜索找到他们的新客户。

薛起堂说，PPP出现项目纠纷的原因很多，有政府方面的原因，比如新官不理旧账，来了新领导，对原项目不支持，要求变更内容或直接要求解除合同等；也有社会资本方的原因，比如民营企业未能融资或挪用建设资金等。“今年主要是政策因素导致的PPP项目暂停，财政部PPP项目管理库无法更新，很多项目银行不给贷款，项目建设不下去。”薛起堂说。

上述PPP咨询机构人士表示，PPP暂停后，三类项目受到影响较大：一是已完成招标程序并签署了PPP合同的项目，但由于暂停政策的影响，无法继续实施，融资也无法落地，这类项目受到的影响最大；二是已经入库并具备招标条件的项目，受暂停政策影响无法招标，导致政府方面进退两难——不招标项目无法推进，转换模式则可能损失前期投入而被问责；三是已完成策划并具备入库条件的项目，但由于政策影响无法入库，后续工作也无法推进。

南方某地财政PPP负责人称：“出现纠纷的大部分都是已经开展的项目。由于地方政府普遍压缩支出，社会资本想要开展项目，但又担心无法偿还银行贷款，因此犹豫不决。”

如何解决？

一个PPP项目涉及多个利益相关方，包括实施机构、社会资本、第三方咨询机构、贷款金融机构和项目施工单位等。在项目停滞时，这些参与者都会受到不同程度的影响。

薛起堂说，当各利益相关方都想把自己的损失降到最低时，其他相关方就可能受到影响，比如银行为了风险控制停止放贷，直接影响了项目公司，项目公司无法给施工单位支付工程款，就会拖欠农民工工资，而诸如医院、学校类项目无法正常推进时，也会影响到当地群众的正常生活。

因此，当PPP项目进入到善后阶段，需要妥善处理各个项目参与方的利益。“在PPP项目的善后过程中，主要的问题是合同如何终止，费用怎么结算，谁应该承担违约责任。”薛起堂说，解决矛盾最好的方式就是调解，既可以通过调解继续履行合同，也可以通过调解终止协议，避免双方对簿公堂。

薛起堂表示，PPP项目善后的关键是有针对性地解决利益方诉求。实际案例中，最大的矛盾来自政府和社会资本方，特别是当项目终止时，政府无力支付社会资本方的前期投入，社会资本方也无法退场。

上述PPP咨询机构人士分析，社会资本方目前处于观察状态，对PPP的投资更加谨慎，并对已开展的PPP项目进行损失评估，以便与政府进一步协商补偿事宜。对政府部门而言，未招标的项目可以转换成其他模式（如专项债、F+EPC、EPC+O等）继续推进，但对于已经招标的项目，由于涉及到合同终止等补偿事宜，政府方面也持谨慎态度。

该人士建议，对于已签署PPP合同的项目，应分析当地政府的债务承受能力和项目的可行性，并尽快启动或终止合同，以避免造成更大的损失；对于已纳入PPP项目库但尚未招标的项目，如果属于民生项目且必须要实施，应尽快启动并发挥项目的效用；对于财力不足的地区，如果尚需要进行进一步科学决策的项目，建议尽快暂停。
来源：经济观察报