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地方财政人士呼吁重启PPP

2023-09-26

经济观察报 记者 杜涛 从年初到现在，PPP（政府与社会资本合作）已经暂停了接近三个季度，财政部PPP中心官方网站目前已经不再更新。

PPP是一种政府与社会资本合作的项目运作模式，此前广泛应用于公共基础设施中。在过去的近十年里，中国大规模推动和采用了PPP模式进行公共项目合作。然而，由于在去年PPP审计工作中出现的一些行业问题，这种模式暂被政策层叫停。随着时间的推移，PPP发力在基建领域的地位逐渐被专项债所取代，专项债成为目前主要的融资方式，PPP模式逐渐萎缩甚至退出。

尽管专项债可以替代PPP的部分功能，但一些地方财政人士也认为PPP模式有难以替代的价值，并希望能够重启PPP，和专项债一并成为地方投融资的两个支柱模式。

9月14日，南方某地级市财政部门PPP负责人李歌对经济观察报表示：“PPP更具市场经济属性，专项债更具计划性。相较于专项债和传统的政府投资相比，PPP在整体上是一种更为精细和高效的模式。 ”

李歌对经济观察报表示：“专项债相比PPP模式具有以下优势：首先，专项债在政策层面的支持度较高，风险较低，操作相对PPP模式更为简单；其次，专项债的决策主要由省区级财政部门做出，政府信用更强大，获取资金的方式更为直接，其融资成本也相对更低。相比之下，PPP模式需要社会资本代替政府向银行等金融机构进行融资，过程相对漫长，且融资成本较高。”

但李歌认为，在当前传统政府投资依然不足的情况下，仅依赖于专项债这一单一渠道无法充分体现政府投资的效率，而通过PPP和专项债相结合的方式，可以实现更为平衡、互补的投资模式。“当然，政府应根据实际情况量力而行，充分考虑政府财政能力并据此确定投资规模，才是解决当前政府债务高企的唯一途径。”

PPP的问题与认识误区

PPP的问题从2017年已初现端倪。

当年11月，财政部印发通知，对政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理进行了规范。在此之后，PPP经历了多轮整改，直到2022年，审计署在18省PPP审计报告列举了PPP中出现的违规行为和问题。

2023年6月26日，审计署发布的《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（以下简称《报告》）提到，抽查了18个省市本级及187个地区的408个PPP项目，计划总投资1.53万亿元。

审计署发现，部分项目存在入库环节审理不严、履约环节不诚信、建设运营环节不当推责揽责、项目损失浪费等问题。

李歌向记者表示：“本轮PPP审计揭示了在实际操作过程中出现的一系列问题。首先，实施方案编制的准确性不足，特别是对于运营期使用者付费部分存在一定的困难。其次，财政承受能力控制方面存在偏差，每年财政一般公共预算支出与预测增长率等基础数据有偏差。”

此外，在PPP实际操作中，还存在建设期资本金部分项目未能及时到位，项目结算超概算、建设审批程序缺失及前后失序，未及时开展竣工决算；财政部PPP信息管理平台上公开的信息不完整；PPP项目绩效管理方面有一定错漏和宽松，以及政府方未能足额履约付费，影响政府信用等问题。

李歌认为，“由于PPP模式涉及建设期与运营期两个阶段的全寿命周期，因此出现的问题相对较多，其中很多问题是项目建设的常见问题，但目前小问题不断积累，给人的感觉是PPP模式问题层出不穷，造成了很大的负面影响。”“上述问题中，最后的政府方未能履约付费是核心问题。”李歌指出，它暴露了政府近年来财政收入增长停滞的现状，以及财政预算执行力弱等问题。也就是说，现有的项目已经没有足够的资金来偿还债务，更不用说采用PPP模式的新项目了。这对政府的信誉和基础设施建设投资产生了很大影响。目前，政府只能依靠专项债务来支撑局面。

作为此前基础建设主要融资方式之一，尽管PPP在实际操作过程中出现很多不合规操作，但李歌依然认为，在方向上，PPP模式没有大的问题。

李歌说：“首先，对于PPP的定位存在一个误区。人们普遍认为PPP是政府和社会资本的合作，而社会资本应该来自民营资本。然而，这种观念忽略了政府投资项目的本质属性。实际上，政府投资项目主要是无收益的路桥房建等基础设施项目，而有收益的公共服务项目较少。其次，有人认为PPP大多是政府付费项目，涉及政府付费类是政府隐性债务项目，但这种逻辑是站不住脚的。”“我认为PPP项目大多数接近一般债（无收益）项目。”李歌表示，对于超出自身财力的问题，如果并非刻意在编制财政承受能力报告时故意为之，而是由于列入财政预算后，政府无钱支付所导致，这属于政府对财政预算强力执行性的问题，那么就与PPP模式本身无关。

难以替代的PPP

多位财政人士认为，尽管专项债发挥了巨大的作用，但相对而言，PPP仍有其难以替代性。

李歌说，相比专项债，PPP具有以下优势：首先，PPP实施方案的测算更加具体和真实。由于PPP实施方案旨在指导PPP全过程中的工作和费用，涉及社会资本与政府权利义务的划分，因此需要尽可能准确。如果测算结果与实际情况相差较大，可能会给今后的工作带来纠纷。但是，专项债仅仅是为了发行过程而设计的，不涉及各方的具体利益。因此，专项债的发行过程结束后就结束了，甚至可能会出现为了发行通过而过高估计收益倍数的情况，导致真实性和可靠性较差。

与PPP交付流程不同，一些专项债项目在开始施工或进度缓慢的阶段，甚至有些项目还未开工，就需要按照专项债的管理要求立即拨款，这也导致了资金提前拨付、资金闲置乃至挪用到其他项目的问题，而PPP模式本身的构架却可以有效防止这种问题的出现。

李歌还认为，PPP模式实现了项目全寿命周期管理，其精细化管理难度是专项债无法比拟的。在PPP模式下，建设期资金利息成本可以约定由社会资本方承担，这种模式的出发点有利于发挥社会资本的优势和效率，从建设成本总额控制、运营期运维成本的控制到使用者付费等环节的推进，多方面推进了精细化管理。在这种模式下，社会资本方和政府方都有权利和义务及时参与，使费用的控制始终处于一个可控范围内。而专项债则只关注项目的发债和还债两端，中间的过程并未参与，因此费用的控制不在其考虑范围之内。“PPP模式主要是以社会资本为主体的项目核算制度，资金基本不通过平台公司，这彻底断绝了平台公司的融资功能，明确了政府与平台企业之间的经济关系，避免了隐性债务的产生，更有利于平台公司改革成为自负盈亏的现代企业。”李歌称，相比之下，专项债只有部分资金有财政预算（为财政显性债务），其他方面还需要进一步推动平台公司改革以满足政策要求。

李歌认为，包括PPP和专项债在内，这些方式对于地方政府能够发挥出非常大的作用，尤其是在政府投资不足的情况下更是如此。“PPP模式在本质上与政府债券类似，是政府在传统投资（使用政府财力）之外的两个重要手段，是在政府当前财力不足的情况下对传统政府投资的有益补充，对拉动经济发展三驾马车中的政府投资具有很大的积极作用，同时在疫情期间对于稳定经济、投资和民生也起到了很大的作用。”李歌说，然而，有利也有弊，两种模式都是在透支未来的钱，并需要在未来偿还，花钱固然很愉快，但还钱却很痛苦。

因此，他建议，“财政部门需要加强财政预算的约束，想方设法加强财源建设，切实增加财政收入。此外，各级政府领导也需要进一步加强对本级政府财政收支平衡的关注。”

（文中李歌系化名）
来源：经济观察网