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广东省人民政府办公厅关于印发广东省进一步推进省以下财政体制改革工作实施方案的通知

2023-09-19

##### 广东省人民政府办公厅关于印发广东省

##### 进一步推进省以下财政体制改革工作

##### 实施方案的通知

##### 粤府办〔2023〕15号

各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

经省人民政府同意，现将《广东省进一步推进省以下财政体制改革工作的实施方案》印发给你们，请认真贯彻执行。执行过程中遇到的问题，请径向省财政厅反映。

广东省人民政府办公厅

2023年8月29日

广东省进一步推进省以下财政体制

改革工作的实施方案

为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号）精神，健全省以下财政体制，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，增强基层公共服务保障能力，结合我省实际，制定本实施方案。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神、中央经济工作会议精神，深入贯彻习近平总书记对广东系列重要讲话和重要指示精神，落实省委“1310”具体部署，按照深化财税体制改革和建立现代财政制度的总体要求，坚持统一领导、全面规范，因地制宜、激励相容，稳中求进、守正创新，进一步理顺省以下政府间财政关系，力争到“十四五”期末，建立健全权责配置更为合理、收入划分更趋规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制，为推进中国式现代化的广东实践提供有力支撑。

二、清晰界定省以下财政事权和支出责任

（一）合理划分省以下各级财政事权。

1. 按照中央统一部署，结合本地区实际加快推进省以下各级财政事权划分改革，根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省与市县各级财政事权，适度强化省级财政事权。将直接面向基层、由基层政府提供更为便捷有效的社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务确定为市县级财政事权。

2. 各地级以上市（以下简称市）加快推进市以下财政事权划分改革，在落实中央和省改革要求的基础上，鼓励探索推动社会治安、城乡社区事务等领域改革。

（二）明晰界定省以下各级财政支出责任。

3. 按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定省、市和县区各级财政支出责任。上级财政事权确需委托下级履行的，应足额安排资金，不得以考核评比、下达任务、要求配套资金等任何形式，变相增加下级支出责任或向下级转嫁支出责任。

4. 明晰共同财政事权支出责任，按照减轻基层负担、体现区域差别的原则，根据经济发展水平、财力状况、支出成本等，差别化确定不同区域的市县级财政支出责任。对已明确保障标准的共同财政事权，推广分类分档、按比例分担财政支出责任的管理机制。对尚未明确保障标准的，按照应纳尽纳的原则，稳步制定完善保障标准，按比例分担支出责任。探索推进同一市县不同领域的财政支出责任分担比例统一。

（三）建立健全财政事权和支出责任划分动态调整机制。

5. 根据事务管理及执行方式、机构职能调整等客观实际，结合各地区经济发展、地区属性、财力变化、保障标准调整等情况，适时调整省对市县、市对县区财政事权和支出责任划分及支出责任分担比例。

三、理顺省以下政府间收入关系

（四）维持省与市县收入格局总体稳定。

6. 坚持以共享税为主体的收入划分制度，维持增值税、企业所得税、个人所得税和土地增值税省与市县“五五”分享。继续将原规定的电力、铁路、通讯、烟草等领域相关税收作为省级固定收入。将中央分配我省的国家石油天然气管网集团有限公司税收划为省级固定收入。随省级固定收入缴纳的教育费附加、地方教育费附加由省级全额分享。

7. 继续将税基较为稳定、地域属性明显的城镇土地使用税、车船税、契税、耕地占用税等税收收入作为市县级收入。

（五）统一规范市以下收入划分。

8. 坚持分税制原则，对主体税种实行按比例分享，分级入库。对市与区、不设区的市与镇乡实施财力分享的，设置过渡期，3年内实现收入按比例分享、分级入库。

9. 市内同一税费收入在市与所辖区之间的归属和分享比例原则上应逐步统一。除按规定上缴财政的国有资本经营收益外，逐步减少直至取消按企业隶属关系划分政府间收入的做法。

10. 市与县区财政体制调整，涉及收入和支出项目的划分以及上解等具体办法，应征求省级财政部门意见，依法报同级人民代表大会常务委员会备案。

（六）规范收入分享行为。

11. 除国家另有规定外，逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，严禁新增出台该类政策，确需支持的通过规范的转移支付安排。逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。

12. 结合税源财源实际合理编制各级收入预算，依法依规征税收费，严格落实退税减税降费政策，严禁虚收空转、收“过头税费”、乱收费，不得违规对税费收入指标进行考核排名。

（七）优化省、市级调控能力。

13. 探索建立省以下区域间均衡度评估机制，定期开展评估。结合财政支出责任、区域间均衡度、基层“保基本民生、保工资和保运转”（以下称“三保”）等因素，适时稳步调整收入划分，确保省级统筹调控能力，充分调动各级积极性。省、市因规范财政体制集中的收入增量，原则上主要用于对下级的一般性转移支付。

14. 市级应严格落实对市辖区的保障主体责任，加大对市辖区支持力度，合理确定市级和市辖区收入分享比例，促进市辖区财力与财政事权、支出责任相匹配。保持市与县区财政体制相对稳定，市级不得再集中县（含县级市，下同）的收入和财力增量。

四、完善省以下转移支付制度

（八）优化一般性转移支付。

15. 一般性转移支付用于均衡区域间基本财力配置，推动区域协调发展，由下级政府统筹安排使用。建立一般性转移支付合理增长机制，结合均衡区域间财力需要，逐步提高一般性转移支付规模。

16. 完善省对市县一般性转移支付制度，加大对县级财力保障力度，将欠发达市市级新增纳入均衡性转移支付补助范围，增强市级对市辖区保障能力。加强对市级缩小辖区财力差距的奖励力度，引导市级加大对县级补助，缩小辖区内人均支出差距。对2012年以后的县改区，原享受的保留5年县级一般性转移支付待遇政策到期后，省财政通过加大对所在市本级的转移支付力度，统一予以支持。

17. 健全“钱随人走”转移支付机制，一般性转移支付充分考虑常住人口基本公共服务需求，促进资金分配与人口流动挂钩，实现在资金分配中对外来人口和户籍人口一视同仁，推动财政资源配置“跟人走、可携带”。

（九）完善共同财政事权转移支付。

18. 共同财政事权转移支付用于履行本级政府应承担的共同财政事权支出责任。上级政府要根据基本公共服务保障标准、支出责任分担比例、常住人口规模等，结合政策需要和财力可能等，足额安排共同财政事权转移支付，落实本级支出责任，确保共同财政事权履行到位。下级政府应按规定将上级政府安排的共同财政事权转移支付全部安排用于履行相应财政事权。

19. 探索实行共同财政事权转移支付清单管理，逐步细化明确相关支出的保障范围、支出标准和支出责任。建立健全标准控制机制，在确保国家和省定标准落实到位、财力允许的前提下，因地制宜制定市县标准，并按程序报上级备案后执行。

20. 逐步清理整合与财政事权划分不匹配的转移支付，优化调整转移支付项目，促进与财政事权划分相衔接。推广涉农资金统筹整合改革经验，有序推动同一领域共同财政事权转移支付资金统筹使用。

（十）规范专项转移支付。

21. 专项转移支付用于办理特定事项、引导下级干事创业等，市县应按照规定的用途安排使用。合理控制专项转移支付新增项目和资金规模，对专项转移支付项目进行定期评估，逐步退出市场机制能够有效调节的相关领域，整合政策目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目，打破项目固化僵化格局，提高资金使用效益。

22. 深化专项转移支付预算管理改革，专项转移支付资金安排应坚持“先有项目后有预算、先有预算再有执行、没有预算不得支出”的原则，建立以项目为重点的预算管理模式，提高年初预算到位率，减少年中二次分配，切实提高预算执行效率和资金使用效益。

23. 分类施策完善重点平台专项补助政策，自2023年起，对党中央、国务院专项出台财政政策给予支持的国家级重大平台横琴、南沙，以及中央和省明确需给予倾斜支持的特殊地区（重点老区苏区、民族工业园、深汕特别合作区），按照“先有项目后有预算”的原则通过规范的转移支付支持；在保留基数的基础上，取消对中新广州知识城、广州临空经济示范区、粤东粤西粤北12个市新区、揭阳滨海新区粤东新城等平台的专项补助政策，省通过促进产业有序转移政策等规范的转移支付给予支持，促进产业有序转移，大力支持高质量建设制造强省。

（十一）完善转移支付管理机制。

24. 围绕“兜底线、促均衡、保重点”目标，完善与粤东粤西粤北功能发展定位相适应的差异化转移支付体系，资金分配向老区苏区、民族地区、基层“三保”压力大等财力薄弱地区，以及担负生态保护、粮食和重要农产品生产等职责的重要功能区域倾斜，持续缩小粤东粤西粤北与珠三角的财力差距。

25. 加强各类转移支付动态管理。严格各类转移支付设立条件和决策程序，各级新设转移支付应报同级政府批准；健全转移支付定期评估和退出机制，根据评估结果和区域间均衡度等变化，动态调整完善各类转移支付资金补助范围、标准和分配办法。

26. 贯彻政府过紧日子的要求，坚持勤俭节约的原则，按照规范的管理办法，优化各类转移支付资金分配管理，主要采用因素法或项目法分配。采用因素法分配资金，应选择与财政收支政策有较强相关性的因素，赋予不同因素相应权重或标准，并结合实际情况运用财政困难程度、支出成本差异、绩效结果等系数加以调节，采取公式化方式测算，体现明确的政策导向和支持重点。逐步统一规范各项转移支付中困难程度系数的测算方法和标准。确需以项目方式下达的，可采用项目法按照规范程序分配，市县要分类做实预算项目，夯实项目前期准备，加强重大政策项目论证评估。加强转移支付资金绩效管理和监督，提高资金使用效益。强化绩效结果应用，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩，充分利用绩效结果推动改进预算编制和完善相关政策。

五、规范省以下财政管理

（十二）建立县级财力保障长效机制。

27. 加强全省“一盘棋”管理。坚持“县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励”原则，全面落实各级政府“三保”责任。严格预算编制管理，坚持“三保”优先原则，足额编制“三保”支出预算。完善“三保”预算审核制度，统筹财力优先保障“三保”支出。严格落实“三保”资金专户管理，确保专款专用。严格“三保”支出预算执行，不得调整“三保”支出预算用于其他支出。建立健全基层财政运行风险预警机制，做好风险防范和应急处置。依托数字财政一体化系统，推动全省财政预算编制、执行和监督“一盘棋”管理。落实“三保”支出预算管理一体化要求，规范“三保”支出项目库管理。

28. 按照中央部署，加强民生政策事前论证评估，制定民生政策时做好财政承受能力评估，确保民生事业可持续发展。建立民生支出清单管理制度，做好民生政策备案。

（十三）规范各类开发区财政管理体制。

29. 未单独设立财政管理机构的开发区（含园区，下同）等预决算按照部门预决算管理，纳入同级政府或设立该开发区市县政府的部门预决算并单独列示。单独设立财政管理机构的开发区，参照实行独立财政管理体制，预决算纳入同级政府或设立该开发区市县政府的预决算并单独列示，按照相关法律法规设立金库。各地区要加强开发区政府性债务管理，保持与财政管理体制相适应，强化开发区管委会等政府派出机构举债融资约束，坚决遏制地方政府隐性债务增量，合理控制政府债务规模，切实防范债务风险。

30. 除国家和省另有规定外，省级财政转移支付资金原则上不单独分配下达至开发区。设立开发区的市县政府应落实对开发区的管理主体责任，统筹保障其机构正常运行，并可适度统筹开发区财力，用于落实开发区内社会管理事务支出，不得将财政支出责任上移省级。

（十四）推进省直管县财政改革。

31. 落实“百县千镇万村高质量发展工程”要求，支持县域振兴，全面实行具有广东特色的财政省直管县管理机制，推广运用直达资金、“三保”资金专户管理机制，原则上省级转移支付资金、指标、库款等全部直达所有县。省级未直达县的转移支付资金，市按规定下达县级前，需将分配方案报省级备案。

（十五）推动乡财县管工作提质增效。

32. 优化乡镇财政管理，落实乡镇街道体制改革，合理划分县（区）与乡镇财政事权和支出责任，加强乡镇财政队伍建设，确保有效履行乡镇财政职能，对加强基层政权组织建设、落实国家惠农政策、加强财政资金管理、促进农村经济社会发展等方面的保障作用不减。稳步推动将财政收入难以覆盖支出需要、财政管理能力薄弱的乡镇纳入乡财县管范围。县级政府应加强对财力薄弱乡镇支出保障，硬化乡镇预算约束，严格监督管理，防范化解乡镇财政运行风险。

（十六）加强地方政府债务管理。

33. 坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责。落实省级政府责任，按属地原则和管理权限压实市县主体责任。市县应按属地原则和管理权限落实主体责任，通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低市县偿债负担，坚决查处违法违规举债行为。常抓不懈防范化解地方政府隐性债务风险，健全长效监管机制，消除违法违规举债融资产生土壤。

34. 健全地方政府债务限额分配机制，一般债务限额应与一般公共预算收入相匹配。建立健全专项债券项目常态化储备机制，严格落实专项债券负面清单管理，加快债券支出使用，对项目闲置资金及时组织调整，对使用管理不佳的地区收回部分额度重新分配。

六、保障措施

（十七）提高思想认识。各地、各部门要充分认识进一步推进省以下财政体制改革的重要意义，把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署及省委、省政府工作要求上来，切实增强推进改革的责任感、使命感、紧迫感，扎实做好各项改革工作，共同推动加快建立现代财税体制。

（十八）明确责任分工。要明晰权责，压实各级主体责任，凝聚改革合力。省财政厅要发挥好组织协调作用，加强对市县财政体制改革指导，做好动员部署。省有关部门要密切配合，抓好贯彻落实。各市要按照国办发〔2022〕20号文和本方案要求，制定本地贯彻落实方案，细化政策措施，制定时间表、路线图，确保各项改革举措落地见效。

（十九）强化督促落实。省财政厅等有关部门要加强对市县的督促检查和跟踪分析，适时评估改革进展成效，对出现的问题或偏差，及时采取完善措施，确保改革顺利开展、平稳推进。
  来源：广东省人民政府办公厅