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完善推动高质量发展的财政制度体系

2018-11-13

**财政部党组书记、部长 刘昆**
　　
**财政是国家治理的基础和重要支柱。在中国特色社会主义新时代，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以供给侧结构性改革为主线，完善推动高质量发展的财税政策和制度体系，为推动我国经济发展跨越关口、实现高质量发展履好职尽好责。 **
　　
习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。财政是国家治理的基础和重要支柱，推动我国经济发展跨越关口、实现高质量发展是财政部门履职尽责的应有之义。财政部门要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，完善推动高质量发展的财税政策和制度体系，促进实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

**落实积极财政政策，服务深化供给侧结构性改革**
　　
  深化供给侧结构性改革，是调整经济结构、转变经济发展方式的治本良方，是提高供给体系质量、实现高质量发展的必由之路。按照党的十九大关于深化供给侧结构性改革的部署，今年以来财政部门聚力增效落实积极财政政策，在稳定经济增长的同时，着力加强对深化供给侧结构性改革的支持，使财政政策在扩大内需和调整结构上发挥更大作用，增强我国经济质量优势。
　　
  营造稳定的宏观环境。坚持不搞“大水漫灌”式强刺激，提高政策的前瞻性、灵活性、有效性。在继续实施减税降费的同时，统筹收入、赤字、专项债务和调用预算稳定调节基金，保持较高的支出强度，并加快预算执行进度，今年1—9月全国一般公共预算支出16.33万亿元，完成年初预算的77.8%，快于序时进度2.8个百分点。加快地方政府债券发行，截至9月末，地方政府新增一般债券已完成全年计划的92%，新增专项债券已完成全年计划的92.4%。调整优化财政支出结构，严控一般性支出，加大对打好三大攻坚战、深化供给侧结构性改革、保障和改善民生等领域的支持。在财政及其他宏观政策综合作用下，我国经济保持总体平稳、稳中向好态势，主要宏观调控指标处在合理区间。
　　
  加大补短板力度。把补短板作为深化供给侧结构性改革的重点任务，大力支持中央确定的重大项目建设，加强经济社会发展的薄弱环节。全力以赴支持打赢脱贫攻坚战，大幅度增加中央专项扶贫资金，2018年安排1061亿元，比上年增长23.2%，增加部分重点用于“三区三州”等深度贫困地区。着力解决突出环境问题，安排大气、水、土壤三项污染防治资金405亿元，投入力度为近年来最大。加大重点领域投入，今年1—9月中央财政累计下达地方基建支出预算4094亿元，完成年初预算的94.2%，重点用于支持创新驱动、生态环保等领域基础设施建设。在养老、教育等公共服务领域，规范有序推广政府和社会资本合作模式，积极吸引民间资本参与。
　　
  引导要素优化配置。坚持改造提升传统产业和大力发展新兴产业并举，促进产业迈向中高端水平。继续支持做好钢铁、煤炭行业化解过剩产能中的职工安置工作，有序推进解决“三供一业”等国有企业历史遗留问题。支持实施工业强基、智能制造等工程以及首台（套）重大技术装备保险保费补偿试点，推动集成电路、新材料等重点行业发展。调整完善新能源汽车推广补贴政策，提高补贴技术门槛、优化补贴标准。发挥中央财政资金引导作用，带动社会投资，提升战略性新兴产业发展水平。支持传统服务业转型升级和现代服务业加快发展，培育新增长点。

**全面实施预算绩效管理，推动经济发展效率变革**
　　
  推动高质量发展，必须不断提高投入产出效率、科技进步贡献率、全要素生产率，提升政府行政效能和公共服务质量。全面实施预算绩效管理，加快建立“花钱必问效、无效必问责”的硬约束机制，是实现上述目标的重要举措。要贯彻《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求，力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，全面提升财政资源配置效率和使用效益，促进经济在质的大幅提升中实现量的有效增长。
　　
  构建全方位预算绩效管理格局。将各级政府收支、部门和单位预算全面纳入绩效管理，推动提高收入质量和财政资源配置效率，系统提升政府行政效能。对重大政策和项目实行全周期跟踪问效，建立动态评价和清理退出机制。
　　
  建立全过程预算绩效管理链条。在预算决策环节，建立事前绩效评估机制，推动各级政府理性决策，从源头上防控低效无效问题的发生；预算编制环节，强化绩效目标管理，促进花钱与办事、绩效与责任深度融合；预算执行环节，对绩效目标实现程度和预算执行进度开展“双监控”，及时纠正偏差，防止资金闲置沉淀和损失浪费；预算完成后，通过自评和外部评价相结合，对预算执行和绩效目标完成情况开展绩效评价，绩效评价结果用于改进管理、完善政策和安排下一年度预算。
　　
  完善全覆盖预算绩效管理体系。推动绩效管理覆盖所有财政资金，并延伸至政府投融资活动，不留死角。统筹实施一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算绩效管理，整合使用方向相同或类似的预算资金，及时调整完善长期结余较多、使用效益低下、政策效果不明显的政策和项目，使有限的财政资金发挥更大效益。
　　
  在全面实施预算绩效管理中，要突出“两个约束”。一方面，明确绩效管理责任约束，地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制。另一方面，强化绩效管理激励约束，建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制。

**加大减税降费力度，着力加快建设实体经济**
　　
  实体经济是一国经济的立身之本，是财富创造的根本源泉，是国家强盛的重要支柱。近年来，财政部门牢牢把握“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”的内涵要求，结合完善税制，实施减税降费，加强对实体经济发展的支持。2018年，聚焦减税降费，在落实好已出台的各项减税降费措施基础上，出台多环节、多领域、重点突出、受益面广的税费优惠政策，进一步激发市场主体活力、增强经济发展内生动力。
　　
大幅减轻企业税负。深入推进增值税改革，降低制造业等行业及农产品等货物的增值税税率；统一增值税小规模纳税人标准；对符合条件的先进制造业、现代服务业企业和电网企业，在一定时期内未抵扣完的进项税额予以一次性退还。支持小微企业发展，提高享受减半征收企业所得税优惠政策的小型微利企业年应纳税所得额上限，将符合条件的小微企业和个体工商户贷款利息收入免征增值税单户授信额度上限由100万元提高到1000万元。促进企业创新，创业投资和天使投资有关税收优惠政策试点范围扩大到全国，将研发费用加计扣除比例提高到75%的政策由科技型中小企业扩大至所有企业，对企业新购入500万元以下的设备、器具当年一次性在税前扣除，取消企业委托境外研发费用不得加计扣除限制，延长高新技术企业和科技型中小企业亏损结转年限。支持开放型经济发展，出台对境外投资者以利润直接投资暂不征收预提所得税、实施企业境外所得综合抵免等政策；完善出口退税政策，降低出口企业税收负担；适应产业升级需要，对进口机电设备、零部件及原材料等工业品实施降税，我国关税总水平由2017年的9.8%降至7.5%。
　　
进一步降低企业非税负担。着力降低合规费用，停征、减免部分行政事业性收费，降低残疾人就业保障金、国家重大水利工程建设基金等部分政府性基金征收标准，深入治理乱收费，让企业轻装上阵、聚力发展。
　　
目前，今年年初既定的各项减税降费政策已出台实施，加上年中出台的促进实体经济发展的一系列措施，预计全年减负1.3万亿元以上。财政部门将着眼增强发展后劲，强化“放水养鱼”意识，研究实施更大规模的减税和更为明显的降费，更好促进实体经济健康发展。

**大力支持科技创新，促进转换增长动力**
　　
创新是引领发展的第一动力，发展动力决定发展速度、效能、可持续性，直接关系到高质量发展。财政部门坚决落实创新驱动发展战略，加强对公共科技活动的支持，着力推动解决原始创新能力不足、核心技术受制于人等问题，强化现代化经济体系的战略支撑，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。
　　
加大财政科技投入。坚持把科技作为财政支出的重点领域予以支持，保障关键核心技术研发，提升关键领域自主创新能力。今年1—9月中央本级一般公共预算科学技术支出增长21.7%。发挥中央引导地方科技发展专项资金作用，引导地方加强科技创新支撑平台和服务体系建设。
　　
落实重大改革举措。狠抓中央财政科研项目资金管理改革举措落地，按照能放尽放的要求赋予科研人员更大的人财物自主支配权，调动科研人员创新创造积极性。加快实施面向目标与结果的财政科技支出绩效评价，提升科研绩效。支持中关村等19个国家自主创新示范区，北京、上海科创中心以及三个综合性国家科学中心建设，提升区域科技创新能力。
　　
促进科技成果转移转化。实行以增加知识价值为导向的分配政策，完善科研人员科技成果转化收益分享机制，鼓励科研人员通过科技成果转化获得合理收入。完善股权激励和技术入股所得税政策。充分发挥国家科技成果转化引导基金作用，加速科技成果转移转化。
　　
支持创新创业发展。设立国家融资担保基金，采取再担保、股权投资等形式支持开展融资担保业务，努力实现每年新增支持15万家（次）小微企业和1400亿元贷款目标。完善普惠金融发展专项资金政策和税费优惠政策，缓解小微企业、“三农”主体融资难、融资贵问题。深入开展小微企业创业创新基地城市示范，探索优化创业创新生态环境。

**立足现代财政制度，构建中央和地方财政关系**
　　
高质量发展是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展。建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，是完善现代化经济体系制度保障的重点之一，对促进城乡区域协调发展、加快推进基本公共服务均等化，更好满足人民日益增长的美好生活需要，具有重要作用。按照党的十九大提出的改革要求，当前和今后一个时期，重点从中央与地方财政事权和支出责任划分、收入划分、中央对地方转移支付制度三个方面抓紧推进。

加快划分中央与地方财政事权和支出责任。目前已形成三个层次的初步框架。第一层是指导性的，即《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确了财政事权和支出责任划分改革的基本原则、主要任务和要求。第二层承上启下，即《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，明确了8大类18项共同财政事权事项的支出责任分担方式、国家基础标准等，为后续分领域改革提供了引领。第三层是分领域的，目前外交、医疗卫生领域改革方案已经出台，今明两年还将制定更多分领域改革方案。这些工作完成后，主要领域中央与地方财政事权和支出责任大体划分清楚，配套相应转移支付制度，将有力促进中央与地方权责清晰、财力协调，推进基本公共服务均等化。

进一步理顺中央与地方收入划分。结合财政事权和支出责任划分、税制改革及地方税体系建设等进展，在保持现有财力格局总体稳定的前提下，适当增加地方税种，形成以共享税为主、专项税为辅的中央和地方收入划分体系，保障中央和地方履行财政事权和支出责任。

完善中央对地方转移支付制度。根据当前财政事权和支出责任划分改革进展，在一般性转移支付下设立共同财政事权转移支付，相应调整优化转移支付项目，继续清理规范专项转移支付，健全转移支付定期评估机制。完善后的转移支付制度要体现维护党中央权威和集中统一领导，符合转移支付的属性功能，有利于发挥中央调控作用，并同中央与地方财政事权划分相衔接，更好发挥中央和地方两个积极性。

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