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专项债是优化地方债务管理和补短板的重要工具

2018-11-05

特约评论员 王东宾

据有关统计，今年前10月，全国共发行地方债40554.14亿元，超过了上年同期的38717.38亿元。引人注意的是，8月和9月的专项债发行呈井喷式增长，两个月内全国各地区共发行新增专项债1.06万亿元，远超1-7月发行量总和。前9月累计发行专项债17638亿元。其中，9月发行新增专项债6375亿元，创年内新高。

专项债发行大幅提速的政策原因之一是财政部8月14日发布的《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》中明确要求：各地区加快地方专项债的发行进度，原则上9月底前累计完成的新增专项债发行额度不得低于年内限额的80%，剩余的发行额度应当主要放在10月份发行。进一步来看，这反映了专项债发行的政策路径更加畅通，将成为基础设施补短板和优化地方政府债务管理的重要政策工具。

日前，国务院办公厅印发的《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（本文以下称“意见”），要求“保持基建领域补短板力度”，具体包括九大领域、十大配套措施。

九大领域包括脱贫攻坚、铁路、公路、水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保和社会民生等。

十大配套措施包括加强地方政府专项债券资金和项目管理、加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度、合理保障融资平台公司正常融资需求、充分调动民间投资积极性、规范有序推进PPP项目、防范化解地方政府隐性债务风险和金融风险等。

对于地方专项债，意见要求，一方面，允许有条件的地方在专项债券发行完成前，通过先行调度库款的办法，加快项目建设进度；另一方面，地方政府建立专项债券项目安排协调机制，加强地方发展改革、财政部门间的沟通衔接，确保专项债券发行收入可以迅速使用，重点用于在建项目和补短板重大项目。

因而，在地方债务改革进程中，专项债及其对应的项目将发挥地方政府投融资的“稳定锚”作用，既可推动兼顾形成短、中、长期的项目储备和滚动接续机制，同时以此优化地方政府的债务管理能力和平台公司的投融资能力。

意见还要求，加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度，进一步明确了两条原则：一是不增加地方政府隐性债务规模（前提）；二是按照市场化原则。银保监会办公厅今年8月印发的《关于进一步做好信贷工作提升服务实体经济质效的通知》同样强调了这两条原则。前者要求加强财政约束，管控好新增项目融资的金融“闸门”，后者的本质旨在市场纪律约束下保障融资平台公司合理融资需求，防范存量隐性债务资金链断裂风险。

由此可以看出，专项债的政策指向更集中于地方政府隐性债务管理，而要取得政策实效则依赖于政府融资平台的成功转型。众所周知，融资平台是地方政府产生盲目举债融资的重要载体，也是形成地方隐性债务的高发地带。通过专项债（财政约束）和金融支持（市场约束）两条线，将有利于构建规范地方举债融资的制度性政策框架，并推动地方融资平台的市场化转型。

意见指出，支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目。其政策含意在于市场化转型的融资平台公司将从融资功能为主转型为更加注重资本管理和项目运营，作为地方新型国有企业，既要承担补短板的社会担当，聚焦关键领域和薄弱环节，同时要创新探索盘活地方存量资产的市场化模式与机制，打通地方债务和资本积累的滚动开发机制，再造地方金融国有资本。这也是地方融资平台今后改革的重要战略方向。

2018年是国务院确定的地方政府置换债券发行最后一年，“显性”债务改革与管理将基本完成。今后地方债务改革的重点难点将集中在隐性债务领域，由此推之，地方专项债的种类将更加多样化，限额也有望逐步提升，其作用也将更加突出，不仅是稳定投资、支持基础设施补短板的重要资金来源，也是规范引导地方政府隐性债务显性化、推动融资平台市场化转型的重要政策工具。(编辑 欧阳觅剑)

来源：http://epaper.21jingji.com/html/2018-11/05/content_95707.htm